III SA/Kr 397/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. sp. k. w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2025 r. Nr MW-V.432.1.7.2025.JKW w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że nieuwzględnienie protestu zostało dokonane w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Małopolskiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu; II. zasądza od Województwa Małopolskiego na rzecz G. sp. z o.o. sp.k w B. 714 zł (siedemset czternaście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2025 r., znak: MW-V.432.1.7.2025.JKW nieuwzględniające protestu G. spółka z.o.o. s.k. w B. (dalej: Spółka). Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawny: Spółka złożyła w Małopolskim Centrum Przedsiębiorczości (działającym z upoważnienia Zarządu Województwa Małopolskiego) wniosek w przedmiocie dofinansowania projektu pod nazwą "Utworzenie [...] przez G. Spółka z o.o. Sp.k. w B." w ramach naboru FEMP.01.03-IP.01-017/24, priorytetu 1: Fundusze europejskie dla badań i rozwoju oraz przedsiębiorczości, działania 1.3 Infrastruktura badawczo - rozwojowa przedsiębiorstw, typ projektu A, Infrastruktura B+R przedsiębiorstw. Przedmiotem projektu było utworzenie przez Spółkę centrum badawczo-rozwojowego (B+R) w celu rozwoju innowacyjnych technologii w zakresie bezpieczeństwa przemysłowego, szczególnie w obszarach bezpieczeństwa pożarowego i wybuchowego oraz elektrotechniki przeciwwybuchowej. Projekt przewidywał wybudowanie i wyposażenie zaawansowanej jednostki badawczej, która zajmie się prowadzeniem badań przemysłowych oraz prac rozwojowych. Prace B+R miały być skoncentrowane na opracowaniu nowych produktów i systemów, które odpowiadałyby na konkretne potrzeby różnych sektorów gospodarki, zwiększając ich bezpieczeństwo oraz efektywność operacyjną. Pismem z 9 grudnia 2024 r. Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości poinformowało Spółkę, że w związku z niespełnieniem przez projekt co najmniej jednego kryterium zero-jedynkowego, ocena merytoryczna projektu Spółki zakończyła się wynikiem negatywnym. Do pisma dołączono kartę oceny, zgodnie z którą projekt Spółki otrzymał negatywną ocenę w zakresie kryteriów: Plan wykorzystania infrastruktury B+R, Koncepcja realizacji projektu oraz Trwałość projektu. W dniu 20 grudnia 2024 r. Spółka złożyła protest, w którym odniosła się do ww. negatywnie ocenionych kryteriów oceny merytorycznej oraz zarzuciła: 1/ brak znajomości obowiązującej Ekspertów dokumentacji; 2/ brak znajomości treści wniosku i zakresu projektu; 3/ brak wezwania Spółki do wyjaśnienia kwestii budżetu i HFR; 4/ brak regulaminowego postępowania w przypadku rozbieżność w ocenie; 5/ brak rzetelności oceny. W odpowiedzi, Zarząd Województwa Małopolskiego, rozstrzygnięciem z dnia 25 lutego 2025 r., nie uwzględnił protestu. Zasadniczo jednak, organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia protestu kryteria: "Plan wykorzystania infrastruktury B+R", "Koncepcja realizacji projektu" oraz "Trwałość projektu" zostały uznane za spełnione. Tym samym projekt Spółki spełnił wszystkie obligatoryjne kryteria oceniane w systemie zero-jedynkowym oraz uzyskał co najmniej 50 % wszystkich możliwych do uzyskania punktów. Jednakże w związku z tym, że alokacja na nabór nie wystarczała na wybranie projektu Spółki do dofinansowania (tj. brak było środków na dofinansowanie ww. projektu), projekt uzyskał ocenę negatywną i został umieszczony na liście rezerwowej. Na ww. rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej: organ) Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa: 1/ art. 69 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1079) – dalej "ustawa wdrożeniowa" w zw. z naruszeniem podrozdziału 4.4 ust. 6 w zw. z podrozdziałem 2.2 ust. 1, 3 i 4 regulaminu wyboru projektów dla Priorytetu 1 Fundusze europejskie dla badań i rozwoju oraz przedsiębiorczości (Działanie 1.3 Infrastruktura badawczo rozwojowa przedsiębiorstw, Typ projektu A. Infrastruktura B+R przedsiębiorstwa, Nabór nr FEMP.01.03-IP.01-017/24), stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr 663/24 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 marca 2024 r. (zaktualizowanego na mocy uchwały nr 2527/24 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 listopada 2024 r.) - przez ich niezastosowanie i w efekcie nieumieszczenie projektu Spółki na liście podstawowej projektów wybranych do dofinansowania, w przypadku, gdy na podstawie kryteriów rozstrzygających nie sposób było zdecydować, które projekty powinny zostać zakwalifikowane do dofinansowania – w ocenie Spółki decydujące znaczenie miała data i godzina pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie, zarejestrowanego w Systemie IGA, potwierdzona przez wygenerowane systemowo UPO, a w przypadku projektu Spółki była ona wcześniejsza niż co najmniej innych czterech wniosków o równej liczbie punktów, które mimo tego na skutek błędów Instytucji Zarządzającej znalazły się na liście podstawowej, podczas gdy projekt Spółki został niezasadnie pominięty, co skutkowało nieuwzględnieniem protestu Spółki, 2/ art. 56 ust. 2 i 3 w zw. z art. 57 ust. 3 oraz art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 5 lit. a w rozdziale II Załącznika nr 7 do regulaminu naboru (Procedura odwoławcza wraz ze wzorem protestu) oraz podrozdziału 4.4 ust. 17 regulaminu naboru - przez zatwierdzenie wyników oceny obarczonych błędem wynikającym z niewybrania projektu Spółki do dofinansowania, co nastąpiło bez jednoczesnego dokonania właściwej aktualizacji informacji o projektach wybranych do dofinansowania, które znalazło swój wyraz w podjęciu częściowo błędnych uchwał jak i załączników do nich: uchwały nr 2528/24 Zarządu Województwa Małopolskiego z 27 listopada 2024 r. i następnie zmieniającej ją uchwały nr 376/25 Zarządu Województwa Małopolskiego z 25 lutego 2025 r. wraz z załącznikami, pomimo że projekt Spółki spełniał wszelkie warunki wyboru do dofinansowania; 3/ art. 56 ust. 6 w zw. z art. 77 ust. 3 i art. 77 ust. 4 oraz art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej przez nieuprawnione przyjęcie, że projekt Spółki uzyskał negatywną ocenę ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach naboru, bez przedstawienia jakichkolwiek argumentów, które wskazywałyby na rzekome wyczerpanie kwoty alokacji i bez opublikowania informacji o wyczerpaniu środków w ramach naboru; - 4/ art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców, w wyniku czego wniosek Spółki mimo uzyskania identycznej liczby punktów, przyznanych według tych samych kryteriów rozstrzygających co cztery inne wnioski innych wnioskodawców, nie znalazł się na liście podstawowej (liście projektów wybranych do dofinansowania); 5/ art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez niezastosowanie zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności w przeprowadzonym postępowaniu w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, polegające na nierozpatrzeniu wszystkich okoliczności mających wpływ na ocenę złożonych wniosków, braku uargumentowania niedokonania wyboru projektu Spółki do dofinansowania, w tym przez użycie niczym nie popartego twierdzenia o rzekomym "wyczerpaniu środków"’ w ramach naboru, co jawnie sugerowało stronnicze podejście organów decydujących o dofinansowaniu; które to wszystkie ww. naruszenia miały wpływ na dokonanie błędnej oceny wniosku skarżącego i doprowadziły do wydania błędnego, niesprawiedliwego rozstrzygnięcia protestu. Spółka wniosła o uwzględnienie skargi - stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że zgodnie z art. 69 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej uwzględnienie protestu możliwe jest tylko wtedy, kiedy projekt zostaje skierowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania. Równocześnie z art. 78 ustawy wdrożeniowej wynika, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów o dofinansowanie z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Zatem złożenie protestu nie wpływa na możliwość kontraktacji w odniesieniu do projektów, które zostały wybrane do dofinansowania. Tym samym rozstrzygnięcie protestu prawidłowo było negatywne. Brak możliwości wyboru projektu Spółki do dofinansowania wskutek rozpatrzenia jej protestu wynikał tylko i wyłącznie z wyczerpania alokacji w ramach danego naboru, a tym samym wynik rozpatrzenia protestu nie mógł być inny niż negatywny. Jednocześnie brak było przepisu umożliwiającego organowi wykreślenie projektu z listy projektów wybranych do dofinansowania wskutek rozpatrzenia protestu złożonego w odniesieniu do innego projektu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 2 i 3 w zw. z art 57 ust. 3 oraz art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 5 lit. a w rozdziale II Załącznika nr 7 do regulaminu oraz podrozdziału 4.4 ust. 17 regulaminu organ wskazał, że był on całkowicie niezasadny. Spółka wskazała, że naruszenie powołanych przepisów nastąpiło w podjęciu przez organ uchwały nr 2538/24 oraz zmieniającej ją uchwały nr 376/25, które nie są przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, a zatem już choćby z tego względu zarzut ten był chybiony. Na marginesie organ podał, że projekt wprowadzony uchwałą nr 376/25 na listę projektów wybranych do dofinansowania po pierwsze, uzyskał więcej punktów od projektu skarżącej (40 pkt, podczas gdy projekt Spółki 37 pkt), a po drugie - jego wprowadzenie na listę nie spowodowało wykreślenia z niej żadnego innego projektu (czego w istocie domagała się Spółka). Organ przyznał, że zmiana listy projektów wybranych do dofinansowania może nastąpić nawet po zakończeniu postępowania konkursowego, o czym wprost przesądzają zapisy ww. wytycznych dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027, jednakże zmiana ta może polegać jedynie na dodaniu nowych projektów do tej listy, nie zaś wykreśleniu z niej już na niej się znajdujących. Również zarzutu naruszenia art. 56 ust. 6 w zw. z art. 77 ust. 3 i art. 77 ust. 4 oraz art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej był niezasadny, gdyż protest Spółki został rozpatrzony, nie zaś pozostawiony bez rozpatrzenia. Wskazany przez Spółkę art. 77 ust. 3 i ust. 4 ustawy wdrożeniowej dotyczył sytuacji, w której doszło do wyczerpania alokacji w ramach działania (a nie naboru), a zatem sytuacji odmiennej niż istniejąca w niniejszej sprawie. Przywołany zaś art. 56 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dotyczył właśnie sytuacji, w której alokacja została wyczerpana w ramach naboru i wówczas sama ocena projektu jest także negatywna, nawet jeśli spełnione są przez projekt kryteria wyboru. Ponadto wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie mógł naruszyć w żaden sposób art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, gdyż przepis ten dotyczy odmowy zawarcia umowy nie zaś rozstrzygnięcia protestu. Brak szczegółowego uzasadnienia wskazanego zarzutu uniemożliwia organowi dokładniejsze odniesienie się do niego. W replice do odpowiedzi na skargę (przesłanej pełnomocnikowi Zarządu Województwa) Spóka podkreśliła, że organ w ogóle nie odniósł się lub zmarginalizował kluczowe dla sprawy zarzuty. Spółka ponownie wskazała, że jej projekt uzyskał identyczną punktację, jak inne, cztery projekty, które zostały uwzględnione. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. pełnomocniczka Spółki przedłożyła wydruki wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, ww. uchwały nr 721/25 Zarządu Województwa Małopolskiego oraz pozostałe wydruki dokumentów związanych ze sprawą. W swoim wystąpieniu podkreślała brak przejrzystości i jasności w dokonywaniu oceny. Zaprzeczyła też, aby na dzień złożenia protestu, rozstrzygania protestu, a nawet na dzień złożenia skargi środki z naboru zostały wyczerpane tzn. zostały podpisane umowy z podmiotami, które zostały wybrane do dofinansowania. Nawet w dniu rozprawy brak było takich dowodów na tę okoliczność. Ponadto, pełnomocniczka Spółki podkreślała konieczność stałej aktualizacji listy konkurujących podmiotów i wskazywała, że uwzględnienie Spółki na liście rezerwowej nastąpiło dopiero 3 kwietnia 2025 r. podczas gdy tak naprawdę z uwagi na końcowe wyniki oceny jej projektu, Spółka powinna być uwzględniona na liście podstawowej. W ocenie pełnomocniczki Spółki, analogicznie jak nie ma "zamrożenia" postępowania wobec pozostałych uczestników naboru w trakcie procedury odwoławczej tak też lista pierwotnie wybranych do dofinansowania podmiotów nie może zostać "zamrożona’ w sytuacji gdy na tej liście znalazły się podmioty, które z uwagi na błędy w ocenie nie powinny się tam znaleźć. W szczególności takie "zamrożenie" nie powinno mieć miejsca gdy brak jest dowodów na podpisanie umowy o dofinansowanie. Pełnomocniczka Spółki wskazywała też na błędy rachunkowe w wyliczeniu wysokości kwoty wyczerpanego dofinansowania, a to z uwagi na fakt, że R. sp. z o.o. uwzględniony również na liście rezerwowej, a gdyby rzetelnie została policzona kwota alokacji, powinien był być uwzględniony na liście podstawowej, a to z uwagi na fakt, że wykorzystanie alokacji wynosiło 96,42% natomiast kwota wnioskowanego dofinansowania wynosiła tylko 384.138,40 zł Pełnomocniczka organu wnosiła i wywodziła jak w odpowiedzi na skargę. Wyjaśniła przy tym, że nieuwzględnienie na liście podstawowej firmy R. wynikało prawdopodobnie z różnic kursowych. Kwota przeznaczona na dofinasowanie wskazywana w ogłoszeniach o naborze podawania była w złotówkach, ale środki zabezpieczane przez Ministerstwo były w euro i przeliczane są wg. sztywnego kursu. Następnie środki kontraktowane były przez organ (Instytucję Zarządzającą) wg ruchomego kursu. Pełnomocniczka organu podkreśliła, że nie ma podstawy prawnej do dokonania aktualizacji listy podmiotów w ten sposób, że na skutek uwzględnienia jednego protestu nastąpiłoby wykreślenie innego podmiotu, który nie miałby podstawy prawnej do złożenia w tej sytuacji protestu. Pełnomocniczka wskazuje również że data ww. uchwały z 3 kwietnia 2025 r. miała związek z obiegiem dokumentów związanych z doręczaniem protestu stronie skarżącej oraz przygotowaniem dokumentacji dla Zarządu Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga została uwzględniona ponieważ instytucja zarządzająca błędnie przyjęła, że uzasadnione jest negatywne rozpatrzenie protestu w sytuacji gdy uwzględnienie wyników postępowania odwoławczego poprzez aktualizację listy podmiotów wybranych do dofinansowania skutkowałoby wykluczeniem z naboru tych uczestników, którzy wprawdzie uzyskali niższą liczbę punktów niż strona składająca protest, ale pierwotnie zostali wybrani do dofinansowania. Przedmiotem sporu była interpretacja i zastosowanie przez organ art. 56 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, Zgodnie powołanym przepisem negatywna ocena, o której mowa w ust. 5, obejmuje także przypadek, w którym projekt nie może być wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze. W tym miejscu należy podkreślić, że organ wprawdzie powołał ww. art. 56 ust. 6 ustawy wdrożeniowej jako podstawę prawną negatywnej oceny projektu Spółki (por. przypis nr 3 w zaskarżonym rozstrzygnięciu), ale w istocie rozstrzygnięcie to kończyło procedurę odwoławczą wszczętą przez Spółkę wniesionym protestem. Z tych to powodów, z zastrzeżeniem poniższych uwag dotyczących braku wykazania przez organ, że rzeczywiście doszło do wyczerpania środków na dofinansowanie projektów (co było istotą sporu), prawidłowo powinien zostać wskazany art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym: "W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów (...) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73". Różnice w powołanych przepisach (art. 56 ust. 6 i art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) oraz nazewnictwie ("negatywna ocena projektu" oraz "pozostawienie protestu bez rozpoznania") mają związek systemowy z etapami oceny konkurujących projektów. Skarga dotyczyła rozpatrzenia protestu, chociaż w trakcie jego rozpatrywania ponownie oceniany był projekt Spółki. Z tych to powodów, akurat tego typu błędy nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Sądu należy ze szczególną uwagą kontrolować, na ile organ wykazał, że rzeczywiście doszło do wyczerpania środków europejskich, skoro z tego typu przesłanką, tak daleko idące skutki powiązał ustawodawca. Obowiązujące poprzednio przepisy ustawy wdrożeniowej tj. art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 i 1669) przewidywały możliwość uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ale z powodu wyczerpania alokacji, nieprzekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie łagodziło uszczerbek, jakiego mógł doznać wnioskodawca na skutek zastosowania ww. art. 30i pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju tj. pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wydane na podstawie ww. art. 30i pkt 2 otwierało bowiem drogę do dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (por. uwagi 79 do uzasadnienia wyroku TK z 13 listopada 2018 r. SK 17/17 i powołane tamże przykładowo: wyrok WSA z 17 marca 2017 r., V SA/WA 205/17 oraz J. Jaśkiewicz, teza 5 do art. 30i [w:] Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2014; inaczej R. Talaga, op. cit., s. 42). Obecne brzmienie art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej również pozwala na takie rozstrzygnięcie, ale to właściwie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego okoliczność ta powinna zostać wykazana (i to w zakresie wyczerpania środków aby sąd administracyjny mógł dojść do przekonania, że alokacja środków europejskich została wyczerpana w ramach działania, a nie naboru) – informacje takie, w sposób nie budzący wątpliwości powinny wynikać z akt sprawy. Jak bowiem podnoszą komentatorzy odwołując się do orzecznictwa sadów administracyjnych "W przypadku gdy organ twierdzi, że zostały wyczerpane środki na dofinansowanie, obowiązkiem sądu jest zbadanie faktu, czy podnoszone przez organ okoliczności zostały udowodnione oraz czy w toku postępowania organ kierował się przepisami prawa i systemu oceniania. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem w świetle art. 2 Konstytucji RP sytuacja braku weryfikacji, czy organ zgodnie z przyjętymi zasadami wydatkował środki publiczne. Brak możliwości kontroli takiego postępowania organu skutkowałby uznaniem kontroli sądu administracyjnego za iluzoryczną i pozorną" (P. Czubała, P. Pietrasz [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, Warszawa 2023, art. 73 i powołany tamże wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. I GSK 378/19). Z akt administracyjnych, a zwłaszcza z brzmienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, aby w dacie jego podejmowania (tj. 25 lutego 2025 r.) doszło rzeczywiście do wyczerpania alokacji wszystkich środków przeznaczonych na dofinansowanie konkurujących ze sobą projektów. Jak wskazuje definicja ustawowa, zawarta w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez wyczerpanie kwoty, o której mowa w ust. 2, należy rozumieć sytuację, w której środki przeznaczone na cel, o którym mowa w ust. 2, zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem w rozumieniu art. 61 ust. 1 oraz wybrane do dofinansowania w rozumieniu art. 43 w związku z art. 56 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3 i 4. Z kolei powołany w tym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu objęcia projektu dofinansowaniem właściwa instytucja, po wybraniu go do dofinansowania, zawiera z jego wnioskodawcą umowę o dofinansowanie projektu albo podejmuje decyzję o dofinansowaniu projektu. W praktyce oznacza to zdaniem Sądu, że aby organ mógł się w ogóle powoływać na tzw. wyczerpanie alokacji środków przeznaczonych na dofinansowanie – nie jest wystarczające jedynie "wybranie do dofinansowania" –konieczne jest również zawarcie z wybranym podmiotem umowy o dofinansowanie. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela przy tym jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "(...) etapy sądowej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania alokacji na działanie w rozumieniu art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej obejmuje dwa aspekty. Pierwszy etap: badanie zasadności potwierdzenia wyczerpania alokacji na działanie zawarte w komunikacie właściwej instytucji podanym do publicznej wiadomości zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie i polega na wykazaniu, że zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej i owo wyczerpanie miało miejsce na jakimkolwiek etapie w zakresie procedury odwoławczej (art. 77 ust. 2 ustawy). Te bowiem przepisy tj. art. 77 ust. 3 oraz art. 77 ust. 2 omawianej ustawy określają (łącznie) warunki, których spełnienie daje sądowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 77 ust.2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Z kolei przepis art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej formułuje warunki, których spełnienie pozwala na przyjęcie, iż nastąpiło wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu. Etap drugi: w sytuacji potwierdzenia wyczerpania alokacji sąd przystępuje do kontroli w wyniku której stwierdza czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem czy też ocena ta nastąpiła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W tym ostatnim przypadku sąd wydaje orzeczenie uwzględniające skargę jednakże odpowiadające dyspozycji art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej mianowicie wyłącznie stwierdza, że ocena projektu nastąpiła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia" (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2024 r., I GSK 743/24 i powołane tam orzecznictwo- wyroki w sprawach I GSK 652/24 oraz I GSK 735/2). Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjni podkreślał wielokrotnie, także orzekając w sprawach rozpatrywanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy wdrożeniowej, że za "wyczerpanie alokacji" nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Jak już Sąd wskazywał, chociażby z treści ww. uchwały nr 376/25 z dnia 25 lutego 2025 r. nie wynika, aby w dacie rozpatrywania protestu doszło do zawarcia umów z podmiotami wymienionymi w załączniku nr 2 do uchwały. Trzeba też zauważyć, że organ wywodząc negatywne skutki dla Spółki z faktu zakwalifikowania do dofinansowania innych podmiotów w pierwotnej uchwale nr 2528/24 z dnia 27 listopada 2024 r. (były to podmioty wymienione w poz. 15 do poz. 18 załącznika do uchwały nr 2528/24) w praktyce skutki swojego błędu w dokonanej ocenie przerzucił na Spółkę. Takie bowiem praktyczne konsekwencje miało rozumowanie organu (a nie poparte żadnym przepisem prawa), że nawet uwzględnienie protestu (a tak było w rozpatrywanej sprawie) nie mogło doprowadzić do wykluczenia wybranych już podmiotów do dofinansowania. Jak bowiem wynika z danych dotyczących daty złożenia wniosku o dofinansowanie, Spółka uzyskując identyczne wyniki punktowe, z uwagi na najwcześniej złożony wniosek – zostałaby uwzględniona na liście podmiotów wybranych do dofinansowania. Byłoby to zgodne z obowiązującymi zasadami Regulaminu( tj. rozdziałem 4.4 pkt 6 – str. 36). Natomiast organ nie uwzględniając protestu i tym samym oceniając negatywnie wniosek Spółki wskazywał, że negatywna ocena ma związek z faktem iż nie jest możliwe wykluczenie któregokolwiek z podmiotów pierwotnie zakwalifikowanych do dofinansowania tylko z tego powodu, że nastąpiłaby aktualizacja listy. W tym miejscu należy podkreślić, że z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wynika konieczność każdorazowego aktualizowania listy podmiotów wybranych do dofinansowania. Zbieżne jest to z Wytycznymi dotyczącymi wyboru projektów na lata 2021-2027 Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania protestu (z 12 października 2022 r.). Zgodnie bowiem z Podrozdziałem 9.1. pkt 10 powołanych Wytycznych, przesłanką aktualizacji informacji są przykładowo ostateczne rozstrzygnięcia procedury odwoławczej lub wybór projektów po zakończeniu postępowania. Niewątpliwie zasadą jest, że wybranie podmiotów do dofinansowania środkami europejskimi uwarunkowane jest liczbą tych środków. Systemowo więc, zapisy ustawy wdrożeniowej, a także wzorce zawieranych umów o dofinansowanie (dołączone do Regulaminu wyboru wniosków) zawierają zapisy związane ze skutkami braku takiego finansowania. Co więcej, nawet w przypadku wybrania projektu do dofinansowania (pkt 4.4.19 oraz pkt 5.4.1 Regulaminu wyboru) jest możliwa ponowna ocena projektu jeżeli "po wybraniu projektu do dofinasowania, a przed zawarciem umowy o dofinansowanie" wystąpią okoliczności uzasadniające negatywny wynik oceny. Taką okolicznością, zdaniem Sądu jest m.in. zmiana kolejności podmiotów wybranych do dofinansowania w związku z wynikami postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że sprawując kontrolę legalności rozstrzygnięcia o odmowie dofinansowania, na podstawie art. 73 ustawy wdrożeniowej sądy administracyjne powinny uwzględniać również normy zawarte w regulaminach konkursów. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach oceny charakteru prawnego dokumentów składających się na systemy realizacji programów operacyjnych na gruncie ustawy wdrożeniowej na lata 2014–2020 192 . Sądy administracyjne uznały, że dokumenty (np. regulaminy konkursów) składające się na system realizacji danego programu operacyjnego są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, jak i podmioty decydujące się na wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie (por. P. Czubała, P. Pietrasz [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, Warszawa 2023, art. 73). W ocenie Sądu, organ pominął istotną zasadę, że również z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że gdy państwa członkowskie ustanawiają przepisy, za pomocą których wykonują prawo Unii, są one zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, pośród których znajdują się w szczególności zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C-260/14 i C-261/14, EU:C:2016:360, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak wedle również utrwalonego orzecznictwa Trybunału nie można powoływać się na zasadę uzasadnionych oczekiwań wobec konkretnego przepisu aktu prawnego Unii, zaś zachowanie organu administracji krajowej, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, skoro podmioty zaliczone pierwotnie do dofinasowania uzyskały korzyść tylko z tego powodu, że organ błędnie ocenił projekt Spółki – nie jest zasadne powoływanie się organu na ochronę ich uzasadnionych oczekiwań i zasadę pewności prawa. Sąd uznał przy tym za niezasadny argument pełnomocniczki organu podnoszony na rozprawie, że aktualizacja listy podmiotów wybranych do dofinansowania wykluczyłaby z procedury odwoławczej podmioty pierwotnie wybrane do dofinansowania. Skoro sam Regulamin wyboru projektów (ww. pkt 4.4.19 oraz pkt 5.4.1 Regulaminu wyboru) zawiera zastrzeżenie o możliwości skierowania pierwotnie wybranych projektów do dofinansowania do ponownej oceny – to w tym zakresie niezwykle istotnym jawi się konieczność przestrzegania przez organ zasad przekazywania dofinansowania pochodzącego z budżetu Unii Europejskiej zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W praktyce bowiem, a tak było w rozpatrywanej sprawie, organ nie wykazując w sposób przejrzysty, że faktycznie rozdysponował środki europejskie na rzecz podmiotów, które nie powinny otrzymać dofinasowania, doprowadził do negatywnej oceny projektu Spółki w sposób naruszający ww. przepisy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z ww. przepisami, skoro w wyniku ponownej oceny złożonych projektów na skutek aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania, doszłoby do negatywnej oceny projektu, który pierwotnie został wymieniony na liście podstawowej to albo przysługiwałaby takiemu wnioskodawcy droga postepowania odwoławczego (zgodnie z Regulaminem wyboru i art. 56 ust. 7 ustawy wdrożeniowej), albo też gdyby aktualizacja nie była związana z negatywną oceną projektu takiego wnioskodawcy – ewentualnym środkiem zaskarżenia byłaby skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego, skoro zaktualizowana lista projektów stanowiąca załącznik do tej uchwały, pozbawiałaby ewentualnego skarżącego prawa do dofinansowania. Podsumowując powyższe uwagi w sprawie – nie jest tak, że organ powołując się jedynie na "wyczerpanie alokacji" środków europejskich bez wykazania w sposób niebudzący wątpliwości i poddający się kontroli sądu administracyjnego, może uchylić się od skuteczności kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w zakresie stosowania przepis Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz pozostającymi w związku z tymi przepisami ww. zasadami nakazującymi każdorazową aktualizację listy podmiotów wybranych do dofinansowania, a nawet ponowną oceną wniosków już wybranych do dofinansowania. Sąd orzekł więc w pkt I wyroku zgodnie z art. 73 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Przy ponownym rozpoznaniu organ przeprowadzi ponownie ocenę uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).