III SA/Kr 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie S WSA Hanna Knysiak - Sudyka S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z [...] 2021 r., znak: [...], Wójt Gminy L odmówił A. K. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką M. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022, poz. 615) - dalej "u.ś.r." wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych ww. przepisie. Matka skarżącego posiadała bowiem orzeczenie z 7 grudnia 1987 r. wydane przez Obwodową Komisję do Spraw Inwalidztwa stwierdzające, że jest osobą zaliczoną do I grupy inwalidzkiej, które to orzeczenie było równoważne orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności - i inwalidztwo to powstało w grudniu 1987 r., a zatem po ukończeniu 60 roku życia. Ponadto organ wskazał, że skarżący zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym począwszy od 30 marca 2021 r., tym samym brak było podstaw do przyznania świadczenia za okres od 1 marca 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 1b i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Skarżący podał też, że jest jedyną osoba zdolną do opieki nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 21 października 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaną opieką. Organ ustalił, że matka skarżącego, orzeczeniem z 7 grudnia 1987 r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, co było równoznaczne z zaliczeniem do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inwalidztwo to było trwałe. Ustalono też, że z treści powyższego orzeczenia wynikał, że inwalidztwo matki skarżącego istniało od grudnia 1987 r., tj. powstało po ukończeniu 60 roku życia. Kolegium wskazało następnie, że za sprawą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, określone art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym, stanowisko prawne organu I instancji, co do treści art. 17 ust.1b u.ś.r. w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługiwało na akceptację. Dalej organ podał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że matka skarżącego od roku czasu nie ma zdolność poruszania się i komunikacji, w związku z doznanym udarem mózgu, jest osobą leżącą, pampersowaną, wymagającą całodobowej opieki i pielęgnacji. Matka skarżącego nie jest zdolna do samoobsługi i zadbania o własne bezpieczeństwo, nie zgłasza otoczeniu swoich potrzeb zaś opieka nad nią opiera się na obserwacji i wykonywaniu czynności higienicznych i pozostałych związanych z samoobsługą. Do czynności opiekuńczych należą: kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, zębów, moczenie nóg, prowadzenie do toalety, podmywanie, wymiana pielucho-majtek, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przygotowanie ubrań, ubieranie, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie i prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, czytanie książek, pism urzędowych, układanie do snu, masaże, oklepywanie, czuwanie podczas snu. Większość z tych czynności skarżący wykonuje codziennie, nawet kilka razy dziennie, niektóre w razie potrzeby. Skarżący oświadczył, że zapewnia matce stałą, całodobową opiekę i w związku z tym nie podejmuje pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, i od 30 marca 2021 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Dokonując analizy przedstawionego przez skarżącego zakresu czynności wykonywanych w związku z opieką nad Kolegium wskazało, że z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: pranie, gotowanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie, pomoc w czynnościach związanych z higieną osobistą - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujący się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwiało podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Zdaniem Kolegium, wskazane przez skarżącego niektóre czynności jak: wspólne spędzanie czasu, czytanie książek czy załatwianie spraw urzędowych czy związanych z opieką lekarską nie miały charakteru ciągłego, codziennego lecz są możliwe do wykonania w dłuższych okresach czasowych. Organ nadto podał w wątpliwość koniczność załatwiania przez skarżącego spraw urzędowych 94 letniej matki, które uniemożliwiałyby podjęcie pracy choćby w ograniczonym zakresie. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, w sprawie nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym), a sprawowaną opieką. Kolegium zauważyło, że poprzednio, przez długi okres czasu wystarczająca była opieka żony skarżącego nad teściową, która w związku z zaprzestaniem przez skarżącego prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 30 marca 2021 r. przejęła obowiązek prowadzenia tego gospodarstwa. Niemożność sprawowania opieki, a jednocześnie podjęcie się prowadzenia gospodarstwa rolnego - w ocenie Kolegium była okolicznością niewiarygodną na gruncie rozpatrywanej sprawie, związanej z faktem, że żona skarżącego nie byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką, podczas gdy skarżący - w związku z ciążącym na nim obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki - taką możliwość posiada. Kolegium ustaliło też, że oprócz skarżącego zobowiązanymi do alimentacji M. K. był również brat skarżącego oraz sześć jego sióstr. Po stronie rodzeństwa skarżącego, w ocenie Kolegium nie ma przeszkody, która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Wszystkie córki M. K. nie pracowały zawodowo i przebywały na emeryturze bądź też na zasiłku chorobowym - za wyjątkiem B. K., która poszukiwała pracy. Z kolei brat skarżącego mieszkał w tej samej miejscowości co matka i przebywał na rencie. Nie było zatem przeszkód aby przejął przynajmniej część obowiązków związanych z opieką nad matką, tak aby skarżący nie musiał rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Nadto zdaniem Kolegium, obowiązek alimentacyjny nie musiał polegać na osobistym staraniu o osobę najbliższą, lecz mógł ograniczać się także do łożenia środków finansowych na tę osobę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, III SA/Gd 577/21, podniósł, że warunku "stałej" opieki nie możne być rozumiany, jako wykonywanie tej opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, natomiast długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, a jej zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej tej opieki. Z kolei powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19 pełnomocnik skarżącego podniósł, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest ona sprawowana, zapewnienie egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżący nawet nie uprawdopodobnił, aby w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych, rzeczywiście by l zmuszony do rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przedmiotem sporu był sposób rozumienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2022 r., I OSK 1472/21 pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Stanowisko Sądu znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. I OSK 351/21). Wskazać jeszcze trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyroki NSA: z 23 października 2020 r. I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. Powyższe rozumienie prawa materialnego wytyczyło zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że poprzednio, przez długi okres czasu wystarczająca była opieka żony skarżącego nad teściową. To właśnie żona skarżącego w związku z zaprzestaniem przez skarżącego prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 30 marca 2021 r. przejęła obowiązek prowadzenia tego gospodarstwa. W ocenie Sądu logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym była konstatacja Kolegium, że niewiarygodne były twierdzenia o niemożności prowadzenia nadal gospodarstwa rolnego przez skarżącego, w sytuacji gdy pracę na tym gospodarstwie przejęła żona skarżącego, która dotychczas opiekowała się jego matką. Tego typu "zamiana ról" zdaniem Kolegium miała raczej związek z chęcią uzyskania świadczenia ponieważ żona skarżącego nie byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką, podczas gdy skarżący - w związku z ciążącym na nim obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki - taką możliwość posiadał. Zdaniem Sądu, nie ma logicznie wytłumaczalnych przesłanek dlaczego żona skarżącego nie mogła nadal wspierać go w opiece nad matką. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy zapewnianie źródła dochodu opiekunom osób niepełnosprawnych. W rozpoznawanej sprawie co istotne, skarżący nie był jedyną osobą, która mogła się opiekować matką (a nawet miała taki obowiązek jako jej syn). Kolegium ustaliło bowiem, że oprócz skarżącego zobowiązanymi do alimentacji jego matki był również brat skarżącego oraz sześć jego sióstr. Słusznie Kolegium wskazywało na potencjalne możliwości wspomagania w sprawowanej opiece nad matką chociażby w niektórych czynnościach opiekuńczych. Po stronie rodzeństwa skarżącego, jak prawidłowo oceniło Kolegium nie było przeszkody, która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Wszystkie córki (i siostry skarżącego) nie pracowały zawodowo i przebywały na emeryturze bądź też na zasiłku chorobowym - za wyjątkiem jednej z nich, która poszukiwała pracy. Z kolei brat skarżącego mieszkał w tej samej miejscowości co matka i przebywał na rencie. W złożonej skardze pełnomocnik ograniczył się do wybranych cytatów z orzecznictwa ale właściwie nie przedstawił argumentów i zarzutów dlaczego ocena zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego – była błędna. Sąd więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).