III SA/Kr 405/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 stycznia 2003 r , Nr : V/44/2003 w przedmiocie § 3 ust.2 Statutu Miasta Zakopane stwierdza nieważność § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2009r. Wyrokiem z dnia 24 marca 2009r., sygn. akt II OSK 1453/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 48/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następującym stanie faktycznym. W dniu 29 stycznia 2003r. Rada Miasta Zakopane przyjęła na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a ust. 5, art. 22, art. 23 ust. 2, art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałę Nr V/44/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Zakopane, który stanowił załącznik do tej uchwały. W skardze z dnia 7 grudnia 2007r. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane, stanowiącego, że: "Zasady i warunki używania herbu Miasta Zakopane określa Rada, a zgodę na używanie herbu wyraża Burmistrz Miasta". Zdaniem organu nadzoru brzmienie tego przepisu nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a w szczególności narusza ustawę z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta Zakopane podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalności, tj. nie posiadając podstawy prawnej upoważniającej ją do określania zasad i warunków używania herbu. Podstawy takiej nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w przedmiocie m.in. herbu gminy. Przepis ten upoważnia jedynie Radę do ustanowienia herbu, a nie określania zasad (warunków) jego używania. Wojewoda Małopolski podniósł, iż herb jako dobro osobiste Gminy - osoby prawnej korzysta z ochrony sądowej i zasady tej ochrony uregulowane są w przepisach prawa cywilnego. Natomiast ochrona herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego jako znaków towarowych objęta jest ustawą z dnia 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003r. nr 119, poz. 1117 z późn. zm.). Zgodnie z art. 131 ust. 2 tej ustawy podmiot, który chce uzyskać prawa ochronne na dane oznaczenie, zawierające m.in. herb miejscowości, musi wykazać się posiadaniem zezwolenia właściwego organu. Zgoda organu, na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1985r. o znakach towarowych (Dz. U. nr 5, poz. 17 z późn. zm.), pierwotnie udzielana była w formie aktu zwanego "postanowieniem", na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Prawo własności przemysłowej, organ dokonuje tej czynności w drodze aktu określonego mianem "decyzji", jednakże należy przyjąć, że jest to jedynie element postępowania rejestrowego i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru nie zakwestionował prawa do udzielania zgody na używanie herbu w toku postępowania rejestrowego jak również prawa Gminy do wypowiadania się w przedmiocie okoliczności i reguł jego używania w drodze umowy cywilnoprawnej. Jednakże w ocenie strony skarżącej kwestionowane upoważnienie stanowi o przekroczeniu kompetencji przez Radę i władczym wkroczeniu w sferę bezwzględnych uregulowań prawa, bowiem ustawa Prawo własności przemysłowej, regulując kwestie ochrony herbu jako znaku towarowego oraz sposób udzielania zezwolenia na używanie go w obrocie stanowi pełną regulację tej materii i nie dopuszcza jej modyfikacji czy uzupełnień w drodze działalności uchwałodawczej Gminy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, skoro żaden przepis nie daje upoważnienia do określania warunków formułowania zgody na używanie znaku, to warunków takich tworzyć w drodze uchwałodawczej nie można i wobec tego nie można również formułować upoważnienia do wprowadzenia tego typu regulacji. Tymczasem jak wynika z treści Statutu w oparciu o te zasady (warunki) Burmistrz będzie wydawał zezwolenie na używanie herbu, co w istocie zmierza do wprowadzenia podstaw do wydania indywidualnych aktów administracyjnych, co należy uznać za sprzeczne z prawem albowiem podstawy do wydania decyzji administracyjnej mogą być formułowane jedynie w drodze ustawowej. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, kwestionowany zapis zawiera delegację do wydania regulacji o charakterze normatywnym, aktu generalnego i abstrakcyjnego, skierowanego do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, czyli do wydania aktu prawa miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż regulacja dotycząca zasad (warunków) używania herbu z istoty swej będzie miała taki charakter, a zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy stanowi akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Skoro jak wykazano wcześniej brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wprowadzania zasad (warunków) używania herbu, to za naruszające obowiązujący porządek prawny należy uznać zapis zawierający takie upoważnienie. W ocenie Wojewody Małopolskiego brak jest podstaw prawnych do ustanowienia w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut gminy, delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego, a takim aktem będą zasady i warunki używania herbu, bez istnienia wyraźnej podstawy prawnej upoważniającej Gminę do wprowadzenia takiej regulacji. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miasta Zakopane, Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Burmistrza Miasta Zakopane konstytucyjną zasadą praworządności są związane organy samorządu terytorialnego, a zatem rada gminy jest władna podjąć uchwałę tylko na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten wprowadza zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Realizacja zadań przez gminę następuje więc wtedy, gdy przepisy prawa przyznają organom gminy do tego kompetencje. Skoro więc art. 18 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie do kompetencji rady gminy pozostawia podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy to nieuzasadniona jest taka wykładnia, która zawęża treść tej normy wyłącznie do uprawnienia do uchwalania wzoru herbu. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby wyłącznie pozostawienie dla gmin kompetencji w określaniu herbu, to brzmienie tego przepisu byłoby inne. Burmistrz Miasta Zakopane podkreślił, iż sformułowanie "w sprawach" zawiera szersze umocowanie do działań, w tym do określania zasad korzystania z herbu. Pomimo, iż herb jest znakiem towarowym zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawą Prawo własności przemysłowej i podlega ochronie prawnej to brak jest w tym akcie normatywnym określenia podmiotu kompetentnego do wydawania zezwoleń na używanie oznaczenia w obrocie. Unormowanie z art. 131 ust. 2 wskazuje, że nie udziela się bowiem praw ochronnych na oznaczenia, w tym herb, jeżeli zgłaszający nie wykaże się uprawnieniem, w szczególności zezwoleniem właściwego organu. Stąd też nie uzasadnione jest przyznawanie kompetencji do wydawania takich zezwoleń Burmistrzowi Miasta Zakopane, bowiem nie jest to akt o charakterze administracyjnym. Skoro Wojewoda Małopolski sam wskazał, że herb podlega ochronie prawnej przewidzianej w Kodeksie cywilnym, to uprawnienie do jego wykorzystywania powinno mieć swoje źródła w prawie cywilnym. Burmistrz Miasta Zakopane zauważył, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów właściwa jest rada gminy. Jeśli w ustawie Prawo własności przemysłowej nie został określony organ właściwy do wydawania zezwolenia na wykorzystywanie znaku to nie można na podstawie ogólnych norm wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego właściwości w tym zakresie przypisywać Burmistrzowi Miasta Zakopane. Nie bez znaczenia jest też, zdaniem Burmistrza Miasta Zakopane, że pierwotnym i typowym przeznaczeniem herbu miejskiego nie jest używanie go w charakterze znaku towarowego. Wielość podstaw prawnych ochrony herbu w Prawie własności przemysłowej jest wynikiem złożonego i specyficznego charakteru tego przedmiotu ochrony noszącego zarówno znamiona dobra osobistego osoby prawnej jak i publicznego dobra kultury. Nie jest uzasadnione przypisywanie wyłącznej ochrony herbu przepisom Prawa własności przemysłowej. Konieczność uwzględnienia interesu odbiorców znaku powoduje, że nawet zgoda kompetentnego organu miasta dysponującego swoim herbem nie daje jeszcze wystarczających podstaw do udzielenia prawa ochronnego na takie oznaczenie. Z tego też powodu zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa Prawo własności przemysłowej nawzajem się uzupełniają. Stanowisko skarżącego zakłada, że obie te ustawy stoją w opozycji co nie znajduje uzasadnienia. Zakazy z art. 131 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo własności przemysłowej mogą bowiem zostać uchylone na mocy oświadczenia odpowiednich organów miasta. Zezwolenia te mają charakter nieodwracalny, lecz z chwilą jego udzielenia jednostka samorządu terytorialnego nie traci możliwości wykonywania pozostałych uprawnień do herbu, o ile nie kolidują one z prawami podmiotu uprawnionego z rejestracji znaku towarowego. Konstrukcja prawna takiego zezwolenia opiera się na cywilistycznej koncepcji zgody uprawnionego. Stad też uregulowanie ochrony i zasad korzystania ze znaków w braku wskazania właściwego organu powinno zostać powierzone radzie gminy. Zdaniem Burmistrza Miasta Zakopane również zarzuty Wojewody Małopolskiego dotyczące delegacji w Statucie do wydania aktu generalnego i abstrakcyjnego nie znajdują przesłanek. Podstawą prawną do wydania uchwały w sprawie zasad używania herbu Miasta Zakopane był art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Odniesienie się do Statutu w następnych aktach prawa miejscowego ma wyłącznie charakter porządkowy, bowiem w jego treści określono jedynie wzór herbu Miasta. Wyrokiem z dnia 19 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 48/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31 poz. 130 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 18 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem gminy, a więc również zasad oraz warunków jego używania. Sąd zauważył, że z ustawy o odznakach i mundurach wynika uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu i dlatego należy uznać, że ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Ponadto treść art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał by rada gminy jedynie ustalała swój herb inaczej sformułowałby treść tego przepisu. Sąd uznał zatem, że Rada Miasta Zakopane była uprawniona do określenia zasad oraz warunków używania herbu Miasta Zakopane, gdyż jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustanowionego herbu (kompetencja do ustanawiania). Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł również do wniosku, iż herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste, czego nie kwestionowała strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na podstawie art. 24 Kodeksu cywilnego w przypadku używania jej herbu przez inny podmiot gmina może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zadośćuczynienia pieniężnego, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny (art. 448 Kodeksu cywilnego) bądź odszkodowania na zasadach ogólnych. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego może szukać ochrony swojego herbu w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003r. nr 119, poz. 1117 z późn. zm.), ustawę z dnia 4 lutego 1994r. Prawo autorskie i prawa pokrewne (Dz. U. z 2006r. nr 90, poz. 631 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Sąd nie zgodził się z argumentem Wojewody Małopolskiego podniesionym w skardze jakoby ochrona herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego została przewidziana w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo własności przemysłowej. Po pierwsze, zdaniem Sądu, jest to ochrona niewystarczająca. Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie udziela się praw ochronnych na oznaczenia, jeżeli zawierają m.in. herby polskich województw, miast lub miejscowości, jeżeli zgłaszający nie wykaże się uprawnieniem, w szczególności zezwoleniem właściwego organu na używanie oznaczenia w obrocie. Jednak nie każde wykorzystanie herbu musi mieć charakter znaku towarowego. Po drugie, aby móc korzystać z ochrony prawnej przewidzianej w tym artykule jednostka samorządu terytorialnego musiałaby zarejestrować swój herb jako znak towarowy. Konieczność uzyskania zgody właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby procedury rejestracyjnej, nie wyklucza możliwości, że podmiot dobra osobistego, jakim jest herb, nie może ustanowić wymogów zgody w pozostałych przypadkach. Sąd zwrócił również uwagę na wewnętrzną sprzeczność argumentów podniesionych w skardze. Strona skarżąca z jednej bowiem strony nie kwestionuje prawa Gminy do wypowiadania się w przedmiocie okoliczności i reguł używania herbu w drodze umowy cywilnoprawnej, a z drugiej strony mówi o wydawaniu decyzji administracyjnych. Zgoda Burmistrza Miasta Zakopane na używanie herbu jest oświadczeniem woli gminy-osoby prawnej prawa cywilnego, a nie decyzją w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest konieczna podstawa materialnoprawna do jej wydania. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ma usprawiedliwione podstawy. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mają m.in. prawo stanowienia przepisów normujących wewnętrzny ustrój gminy, przede wszystkim w drodze statutu. Tymczasem w § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane określono zasady i warunki używania herbu Miasta Zakopane. Nie ulega więc wątpliwości, że kwestionowany przepis w swojej regulacji wyszedł poza granicę upoważnienia ustawowego, ponieważ dotyczy sprawy, która nie jest związana z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać go za sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zatem z zapatrywaniem prawnym przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając tę sprawę przyjął, że uregulowanie w Statucie Gminy zasad i warunków używania herbu przekracza zakres upoważnienia ustawowego, ponieważ nie jest związane z ustrojem samorządu terytorialnego, ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów. Uprawnienia prawodawcze gminy określa art. 40 ustawy o samorządzie gminnym przewidując m.in. możliwość stanowienia tzw. przepisów ustrojowo-organizacyjnych w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść regulacji zawartej w §3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Zakopane z 29 stycznia 2003r., nr V/44/2003 wprowadza uprawnienie rady gminy do ustalania zasad oraz warunków używania herbu Miasta Zakopane i przewiduje, że zgodę na używanie herbu wyraża Burmistrz. Treść ta wykracza poza przytoczony powyżej zakres upoważnienia ustawowego. Należy zatem uznać, w ślad za oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, że jest to sprzeczne w prawem w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zachodzi zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu Statutu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.