III SA/Kr 409/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2025 r., nr SKO.PS/4110/716/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z 22 stycznia 2025 r. nr SKO.PS/4110/716/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z 4 grudnia 2024 r., nr MOPS.PS.5012.379.2024.KK, na mocy której orzeczono o odmowie przyznania J. B. (dalej skarżący) zasiłku celowego na zakup żywności oraz leków z powodu przekroczonego kryterium dochodowego oraz braku szczególnych okoliczności do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W wnioskiem z 8 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się o pomoc finansową na zakup żywności oraz leków. W toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 22 listopada 2024 r. ustalono, że dochód skarżącego wynosi 1742,71 zł, czyli jest wyższy o 996,71 zł od kryterium dochodowego wynoszącego 776 zł. Ustalono, że dochód skarżącego (1620,67 zł emerytury oraz 122,04 zł dodatku mieszkaniowego) umożliwia zaspokojenie takich potrzeb jak żywność i leki. Podczas wywiadu pracownik stwierdził, ze lodówka skarżącego była zaopatrzona w żywność, a ponadto w listopadzie 2024 r. skarżący skorzystał z pomocy w postaci paczki żywnościowej. Ustalono, że przedstawiona przez skarżącego recepta na leki opiewa na kwotę 74 zł. Decyzją z 4 grudnia 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej pomocy. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że wobec przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, aby możliwe było udzielenie pomocy konieczne jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który jednak zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ podał, że po odliczeniu potrąceń komorniczych (359 zł), wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania (czynsz 432 zł, prąd 150 zł, telefon i internet 90 zł) pozostaje skarżącemu kwota do dyspozycji w wysokości 660 zł. Jak sam skarżący zadeklarował, wydaje na żywność 500 zł, a koszt wykupu recepty to 74 zł. Wobec powyższego uznano, że skarżący dysponuje środkami na pokrycie kosztów żywności i lekarstw. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w jego przypadku nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie mu wnioskowanego wsparcia. Podał, że jest w trudnej zdrowotnej i życiowej, ma wysokie koszty wykupu leków oraz utrzymania gospodarstwa domowego. Podał, że wsparcie w postaci paczki żywnościowej jest niewystarczające. Skarżący zarzucił, że nie uwzględniono kosztów leków, które wyniosły 74 zł ani dodatkowych wydatków związanych z życiem codziennym. Natomiast deklarowany przez skarżącego wydatek 500 zł na jedzenie nie odzwierciedla rzeczywistego minimum potrzebnego do utrzymania zdrowia. Decyzją z 22 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W swoich rozważaniach organ odwoławczy uwzględnił, że od 1 stycznia 2025 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 1010 zł. Jednocześnie zaznaczono, zajęcia komornicze skarżącego, które pomniejszają jego faktyczny dochód, nie podlegają odliczeniu w świetle definicji dochodu, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia zaistnienia w sytuacji skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku, które daje podstawę do przyznania wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została też wydana w granicach uznania administracyjnego i odpowiada prawu. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący przedstawił swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podał składniki swojego dochodu i miesięczne wydatki. Wskazał, że doznał złamania szóstego kręgu kręgosłupa piersiowego i jest na rencie z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Wskazał również, że paczki żywnościowe, z których korzysta są niewystarczające i nieadekwatne. Skarżący wskazał też na posiadane zadłużenie wobec firm i osób fizycznych. Jak podał od września 2023 r. do dnia sporządzenia skargi to ok. 7000 zł. Skarżący sukcesywnie stara się go spłacać. Końcowo skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją uznając ją za krzywdzącą i niesprawiedliwą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 6 sierpnia 2025 r. wniósł o przeprowadzenie następujących dowodów: 1/ zaświadczenia, wystawionego w dniu 23.06.2025 roku przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Olkuszu S. C., z którego wynika, że na podstawie tytułów wykonawczych z lat 2018-2024, względem skarżącego prowadzone są postępowania egzekucyjne na łączną kwotę 11.728,74 zł 2/ zawiadomienia z dnia 10.06.2025 roku o zamiarze podjęcia przez B. S.A. z siedzibą we W. kroków, celem wyegzekwowania od skarżącego kwoty 10.930,17 zł 3/ ostatecznych wezwań do zapłaty, kierowanych przez K. sp.j. wobec skarżącego na łączna kwotę 4.371,57 zł, celem wykazania, że organy obu instancji nie rozeznały odpowiednio wnikliwie sytuacji skarżącego i nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięć podjętych w kontrolowanych postępowaniach administracyjnych były przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.), dalej w skrócie u.p.s. Zasady ogólne tej pomocy zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którymi świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłków celowych na żywność i leki. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo i to w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Użyty w art. 39 ustawy "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Inaczej mówiąc, konstrukcja ww. przepisu oparta jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, dlatego organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest dokonać rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych ograniczona jest zatem do zbadania, czy w trakcie podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, tj. czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1325/15, CBOSA). Dalej należy wskazać, że przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego w dacie wydawania zaskarżonych decyzji dla osoby samotnie gospodarującej – a taką osobą jest skarżący - 1010 zł. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1010 zł. Skarżący uzyskuje dochód przekraczający ww. kryterium. Jak bowiem wynika z ustaleń orzekających w sprawie organów, skarżący w październiku 2014 r. (a więc w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku – art. 8 ust. 3 u.p.s.) uzyskał dochód w wysokości 1742,71 zł. Złożyła się na niego renta - 1620,67 zł wraz z dodatkiem mieszkaniowym - 122,04 zł. Tym samym skarżący nie kwalifikował się do uzyskania pomocy na podstawie ww. art. 39 u.p.s. Rację ma też organ odwoławczy, że przy ustalaniu dochodu potrącenia komornicze jakie dokonywane są z renty skarżącego nie pomniejszają jego dochodu i nie podlegają odliczeniu w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. Dlatego wobec ustalenia, że skarżący przekracza kryterium dochodowe organ prawidłowo rozważył możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Taką samą wykładnię art. 41 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. sygn. I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. I OSK 3072/18, opubl. w CBOSA). Podzielić więc należy pogląd, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Stosowanie art. 41 u.p.s. nie może stanowić obejścia art. 38 i 39 u.p.s. Nie można go zatem sprowadzić do prostej alternatywy wobec regulacji wymagających spełnienia kryterium dochodowego, a tym samym przyznawania na jego podstawie zasiłku celowego tym, którzy te kryteria przekroczyli (por Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WKP 2023). W orzecznictwie sądów administracyjnych, za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego, nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunku za gaz, brak środków na bieżące wydatki, (por. Wyrok WSA w Warszawie z 13.01.2012 r., ISA/Wa 1461/11, LEX nr 1137284; wyrok WSA w Poznaniu z 13.09.2011 r., II SA/Po 433/11). Jednocześnie w wyroku z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1427/14, WSA w Warszawie wyraził pogląd, że "nie można potrzeby w postaci zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Taka potrzeba nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania". Wobec powyższego potrzeby zgłoszone przez skarżącego w postaci żywności i leków nie mają charakteru nadzwyczajnego. Również sytuacja życiowa zbadana przez organy nie wpisuje się zdaniem Sądu w szczególnie uzasadniony przypadek. Jak wykazano w toku postępowania, skarżący domagając się pomocy na żywność korzystał ze wsparcia w postaci paczek żywnościowych. Podczas wizyty pracownika socjalnego ustalono również, że jego lodówka jest zaopatrzona w żywność. Jeśli chodzi o koszty lekarstw, oszacowane na 74 zł, to podane przez skarżącego zestawienie kosztów i wydatków (k. 15 a.a.) wskazuje, że należność taką jest w stanie pokryć z własnych środków. W ocenie Sądu także sytuacja zdrowotna i bytowa nie wskazuje aby w przypadku skarżącego zachodził szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do udzielenia wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Jedynie pobocznie Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, iż skarżący pomimo zobowiązania się do złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia - nie uczynił tego. Decyzja ta stwarza dla skarżącego perspektywę realnego wsparcia finansowego w postaci świadczenia wspierającego. Skarżący nie wykorzystuje zatem posiadanych możliwości do przezwyciężenia trudności, co przy subsydiarności świadczeń z pomocy społecznej również stanowi podstawę do odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu zarzucany przez pełnomocnika skarżącego brak pełnego zbadania sytuacji materialnej skarżącego, w tym stopnia jego zadłużenia, nie mógł doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim przedłożone przez pełnomocnika skarżącego dokumenty pochodziły z późniejszego czasu niż moment, który podlega ocenie pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego wsparcia. Na etapie tej oceny organ uwzględnił te potrącenia komornicze, które były wówczas realizowane. Co ważniejsze jednak, przedłożone dokumenty wskazywały na zadłużenie skarżącego, co nie może stanowić okoliczności świadczącej o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego wypadku. Przypadek powodujący przysługiwanie świadczeń z art. 41 jest przypadkiem kwalifikowanym. Nie może należeć do przypadków zwykłych, powszednich, zazwyczaj występujących. Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. nie może sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie - tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej - a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 u.p.s. Przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach oraz ingerujące w plany życiowe, nienależące do zdarzeń codziennych (por. wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt I OSK 493/25). Zatem załokształt okoliczności niniejszej sprawy przemawiał za prawidłowością podjętych przez organy rozstrzygnięć. Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszenia przepisów u.p.s., jak również przepisów postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.