III SA/Kr 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej na pkt 5 załącznika do uchwały Rady Gminy Stryszawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr VI/33/11 w przedmiocie ogólnodostępności oraz zasad korzystania z planowanych do budowy placów zabaw w ramach projektu pn."Budowa placów zabaw jako miejsc rekreacji na terenie Gminy Stryszawa" stwierdza nieważność punktu 5 załącznika do uchwały Rady Gminy Stryszawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr VI/33/11 w przedmiocie ogólnodostępności oraz zasad korzystania z planowanych do budowy placów zabaw w ramach projektu pn."Budowa placów zabaw jako miejsc rekreacji na terenie Gminy Stryszawa". wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2014 r. W dniu 15 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Stryszawa podjęła uchwałę Nr VI/33/11 w sprawie ogólnodostępności oraz zasad korzystania z planowanych do budowy placów zabaw w ramach projektu pn. "Budowa placów zabaw jako miejsc rekreacji na terenie gminy Stryszawa". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Załącznik do tej uchwały stanowiły Zasady korzystania z planowanych do budowy placów zabaw na terenie gminy Stryszawa. Zgodnie z pkt 5 tych Zasad, za szkody wyrządzone przez dzieci odpowiadają rodzice. Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Stryszawa, domagając się stwierdzenia nieważności pkt 5 Zasad korzystania z planowanych do budowy placów zabaw na terenie gminy Stryszawa. Zaskarżonemu przepisowi Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nałożenie w drodze uchwały rady gminy zasad odpowiedzialności prawnej za szkody powstałe na mieniu. Prokurator Rejonowy wskazał, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wskazuje zatem, że organy jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc akt prawa miejscowego (a takim jest zaskarżona uchwała), są zobowiązane do stanowienia takich aktów w granicach upoważnień ustawowych. Zdaniem skarżącego, wykładnia podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje kompetencji dla regulacji w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem, w tym wypadku Gminą Stryszawa, a użytkownikiem obiektu użyteczności publicznej, które to regulują przepisy Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stryszawa wniósł o oddalenie skargi. Wójt Gminy Stryszawa podniósł, iż kwestionowany przez Prokuratora Rejonowego przepis pkt 5 Zasad korzystania z planowanych do budowy placów zabaw na terenie gminy Stryszawa nie narusza żadnego przepisu ustawowego, nie modyfikuje przepisów ustalających odpowiedzialność cywilną ani też nie nakłada dodatkowych obciążeń nieprzewidzianych przepisami ustawowymi. Rada Gminy nie sformułowała też żadnych sankcji za wyrządzone przez dzieci szkody, ani nie stworzyła przepisów porządkowych, a jedynie przypomniała rodzicom i opiekunom o ciążącym na nich obowiązku opieki nad dziećmi. Wójt Gminy Stryszawa stwierdził również, iż niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki temu akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Ponadto Wójt Gminy Stryszawa wskazał, iż z wykładni językowej przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie mieści się regulacja dotycząca odpowiedzialności rodziców (opiekunów) za szkody wyrządzone przez dzieci w urządzeniach zabawowych. Tym samym, zdaniem Wójta Gminy Stryszawa, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonej części uchwały. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę sądową w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej , wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 §1 p.p.s.a., nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 §1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 §3 ustawy p.p.s.a.), gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona część uchwały Rady Gminy Stryszawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. Nr VI/33/11 w sprawie ogólnodostępności oraz zasad korzystania z planowanych do budowy placów zabaw w ramach projektu pn. "Budowa placów zabaw jako miejsc rekreacji na terenie gminy Stryszawa", tj. w pkt 5 Załącznika przewidywała, że za szkody wyrządzone przez dzieci odpowiadają rodzice. W ocenie Sądu taka treść uchwały przekracza granice delegacji ustawowej zawarte w stanowiącym podstawę prawną do jej podjęcia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała, będąc normatywnym aktem zewnętrznym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne, jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tego upoważnienia (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o tzw. charakterze ustrojowo-organizacyjnym stanowi art. 40 ust. 2 u.s.g. z którego wynika, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie tego przepisu uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy stanowiącej dla niego podstawę prawną, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", to znaczy, że muszą się one mieścić w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. upoważnia do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada Gminy Stryszawa na mocy tego upoważnienia ustawowego wyposażona zatem została w kompetencje do wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie tej gminy i zawarcia w nim zasad i trybu korzystania z tych placów jako gminnych obiektów użyteczności publicznej. W zakresie tego upoważnienia ustawowego nie mieści się jednak ustalenie w drodze aktu prawa miejscowego zasad odpowiedzialności cywilnej lub karnej. Brak też ku temu stosownej podstawy prawnej w innych przepisach ustawowych. Nietrafny jest zatem argument organu powołany w odpowiedzi na skargę, że uregulowanie zasad odpowiedzialności rodziców za szkody wyrządzone przez dzieci mieści się w granicach wskazanego powyżej upoważnienia ustawowego. Należy zatem uznać, że zakwestionowany w skardze przepis pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczący zasad odpowiedzialności rodziców za szkody wyrządzone przez dzieci, nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. Także z przepisów innych ustaw nie wynika dla Rady Gminy upoważnienie do wydania takiego przepisu w drodze aktu prawa miejscowego. Z tego powodu uznać należy, że jego umieszczenie w uchwale Rady Gminy Stryszawa rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w tej części, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie powoływany przez organ argument, że przepis pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały nie tworzył nowej regulacji prawnej, a jedynie przypominał rodzicom o ich obowiązku opieki nad dziećmi w celu zapewnienia czytelności i zrozumiałości uchwały, a zatem powtarzał jedynie zasady wynikające już z osobnych regulacji zawartych w kodeksie cywilnym. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest powtórzenie w akcie podustawowym regulacji zawartej już w ustawie, z powodu ryzyka nadania jej w ten sposób innego niż w ustawie znaczenia, z uwagi na konieczność jej interpretowania w kontekście uregulowań tego aktu podustawowego, co może doprowadzić do ustalenia znaczenia odmiennego od zakładanego przez ustawodawcę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., II OSK 370/07). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej części uchwały nie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.