III SA/Kr 415/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 9 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za całkowicie niezdolnego do służby w Policji I. uchyla zaskarżone orzeczenie, II. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na podstawie orzeczenia nr [....] z dnia 9 stycznia 2014 r. rozpoznała u J. J. zespół zależności alkoholowej, uznała go za całkowicie niezdolnego do pracy (kat.D) i stwierdziła, że nie istnieje związek tego schorzenia ze służbą w Policji. Uzasadniając orzeczenie, Komisja wskazała, że schorzenie rozpoznane u skarżącego nie pozostaje w związku ze służbą w Policji, ponieważ nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2005 r., poz. 206, poz. 1723). Orzeczenie powyższe zapadło w związku z rozpoznaniem odwołania J. J. od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Nr [....], konsekwencją którego jest uchylenie orzeczenia i ponowne orzeczenie jak wyżej. Orzeczenie z dnia 9 stycznia 2014 r. stało się przedmiotem skargi J. J. do WSA, w której zarzucono obrazę § 13 ust. 2 w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1991 r., Nr 79, poz. 349), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. Błędne ustalenie, że skarżący jest całkowicie niezdolny do służby Policji w sytuacji gdy stan jego zdrowia nie stanowi przeszkody do pełnienia służby, 2. Zaniechanie sporządzenia szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, 3. Zaniechanie zbadania skarżącego i oparcie orzeczenia na nieaktualnej dokumentacji medycznej, z jednoczesnym brakiem odniesienia się do okoliczności upływu czasu w przypadku rozpoznania ewentualnego schorzenia u skarżącego, powodującego jego całkowita niezdolność do służby. W zakresie przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa w zw. z § 14 ust. 2 ww rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia, z jakich przyczyn organ uznał, że rozpoznane schorzenia pozostają w związku ze służbą, a także naruszenie § 28 ust. 2 zd. 2 ww rozporządzenia poprzez wydanie przez Komisję Odwoławczą orzeczenia z pominięciem procedury zapoznania się i uwzględnienia wszystkich dowodów w sprawie w szczególności z dokumentów. Zawnioskował o przeprowadzenie dowodów z zeznań E. J., opinii biegłych sądowych z zakresu psychologii i psychiatrii oraz z dokumentacji medycznej. W uzasadnieniu skargi, powołując się na liczne orzecznictwo sądowe, skarżący położył nacisk na okoliczność, że nie istnieje żadne zaświadczenie lekarskie wskazujące na uzależnienie od alkoholu, a ponadto zarzucił organowi, że nie rozpoznał sprawy z uwzględnieniem załącznika do ww rozporządzenia, dział XVI, gdzie znajduje się rubryka poświęcona uzależnieniu od alkoholu i w których widnieje kategoria C opisana jako "zdolny do służby z ograniczeniem (...) nie stanowiącym przeszkody do pełnienia służby na określonych stanowiskach". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. | |Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)| |w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 , | |zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki | |określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd | |nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd administracyjny nie | |rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. | |Sąd kierując się powyższymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. | |Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia są zagadnienia proceduralne związane z uzasadnieniem tego rodzaju jak zaskarżone orzeczeń. | |Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań zarówno tut. Sądu jak i w orzecznictwie innych sadów administracyjnych ( wyrok | |Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 887/12, wyrok Wojewódzkiego Sadu | |Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca.2014r. III SA/Kr 238/14).. | |Niewątpliwym jest, że orzeczenie komisji lekarskiej MSW rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej, w tym przypadku ma decydujące | |znaczenie z punktu widzenia możliwości pełnienia służby w Policji. Z tego też względu orzeczenie takie podlega kontroli | |sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie, podległe ministrowi właściwemu do | |spraw wewnętrznych, są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby | |stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., | |sygn. I OSK 354/09 , publ. https://cbois.nsa.gov.pl) | |Skoro zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie je poprzedzające, są decyzjami administracyjnymi, to winny zawierać przewidziane w | |art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Zauważyć należy, że również | |regulujące tryb wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie MSWiA rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie| |właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U nr 79, poz. 349) w § 23 przewiduje | |konieczność szczegółowego uzasadnienia orzeczenia, stwierdzającego trwałą niezdolność do służby. | |Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy szczególne, w tym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie | |właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w żadnym przypadku nie wyłącza stosowania| |przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach, których ww. rozporządzenie nie reguluje. Już w tym miejscu należy jednak | |podkreślić, iż wskazane powyżej rozporządzenie w § 25 przewiduje tryb doręczenia odpisu orzeczenia zainteresowanemu, a zgodnie z § 25 | |ust. 2 orzeczenie winno zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, stopień zdolności do służby, związek | |schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. Przepis ten niewątpliwie nie zastępuje art. 107 | |k.p.a., a jedynie stanowi jego uzupełnienie, w związku ze specyfiką funkcjonowania komisji lekarskich. Możliwość uzupełniania przez | |ustawodawcę art. 107 k.p.a. przewiduje § 2 tego przepisu. | |Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. lub w przepisach | |szczególnych, jest decyzją wadliwą. Tak jest też w przedmiotowej sprawie. Analiza tekstu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I | |instancji wskazuje, iż nie zawierają one żadnego uzasadnienia, w tym przede wszystkim odpowiedzi na pytanie dlaczego w danej sprawie | |podjęte zostało przez organ rozstrzygnięcie o podanej treści. Nie wskazano, jaki wpływ na brak zdolności do służby w Policji ma | |stwierdzone u skarżącego rozpoznanie. | |Tymczasem uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o | |motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są| |jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, | |zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z | |powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z | |przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz | |uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. | |W poddanym kontroli Sądu postepowaniu organy obu instancji ograniczyły się jedynie do przytoczenia numeru dziennika ustaw, w którym | |publikowany jest akt stanowiący podstawę prawną decyzji. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej | |decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA z 10 lipca | |1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko | |numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów | |prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną| |rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. niepublikowany wyrok NSA z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). | |Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, | |stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na | |wynik sprawy. Wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe, dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I | |instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. - organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Okręgowa Komisja Lekarska. | |Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy | |administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na | |strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie możliwość pełnienia przez skarżącego służby | |publicznej oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów| |państwa. | |Sposób uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organowi administracji nie tylko | |zebranie, ale i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący | |Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż organ administracji winien wydać je po rozpatrzeniu w sposób | |wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego zewnętrznym wyrazem winno być odniesienie się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do | |treści wszystkich środków dowodowych i wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych odnośnie prawidłowości ustaleń, | |dotyczących stanu jej zdrowia i wpływu tegoż stanu na zdolność do służby w Policji. W ocenie Sądu zakres materiału dowodowego sprawy | |nie jest wystarczający. | |Brak uzasadnienia wydanej przez organ państwa decyzji nadaje jej cechę rozstrzygnięcia arbitralnego. Takie rozstrzygnięcie wymyka się | |spod kontroli sądowej, sprawowanej zgodnie z art. 1 p.p.s.a. Ponadto przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy | |publicznej, rozstrzygająca w indywidualnej sprawie, bez wskazania faktycznego i prawnego jej uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z | |zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP. | |W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu | |mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. | |Należy uznać, że brak pełnego uzasadnienia orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność | |uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę rozważań Sądu w zakresie | |koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego w wypadku | |wniesienia przez stronę odwołania, a potem ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak | |uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd podziela przy tym dominujący w orzecznictwie | |pogląd, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich, dokonywana przez sąd administracyjny, nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. | |Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed | |sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. | .