III SA/Kr 422/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędzia: WSA Bogusław Wolas Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym - skargę oddala - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 838/16, w wyniku rozpoznania skargi A Sp. z o.o. w B na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd l instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją GITD - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 pkt 7, 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie w zakresie: wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia; bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Organ wyjaśnił, że 28 listopada 2014 r. w miejscowości C inspektorzy inspekcji transportu drogowego podjęli kontrolę autobusu marki IVECO o nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że kierowca wykonuje regularny specjalny transport drogowy osób (przewóz pracowników w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą). Przewozy regularne specjalne osób do zakładu wykonywane są codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany, tj. 6:00, 14:00 i 22:00 oraz w soboty o godz. 6:00 na trasie wynoszącej ok. 30 km. Pasażerowie posiadają bilety miesięczne oraz wysiadają tylko na wyznaczonych przystankach autobusowych o określonych porach. W trakcie postępowania administracyjnego organ uzyskał od Urzędu Marszałkowskiego Województwa informację, że spółka nie posiada zezwoleń na wykonywanie regularnych i regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanych przez Marszałka Województwa. GITD w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że podczas kontroli drogowej z 28 listopada 2014 r. kierowca B. W. nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Podczas przesłuchania w charakterze strony zeznał, że nie posiada zezwolenia i wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób ani zaświadczenia uprawniającego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego osób. Odnosząc się do zarzutu, że strona nie miała możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, GITD stwierdził, że nie jest on prawdziwy. Organ l instancji w protokole kontroli wskazał ilość stwierdzonych naruszeń jak i opisał stan faktyczny kontroli. Protokół został przedstawiony kontrolowanemu kierowcy i został przez niego podpisany bez zgłoszenia uwag. Nadto spółce przesłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pouczeniem o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów w sprawie oraz złożenia wyjaśnień, z czego nie skorzystała. GITD uznał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie potwierdza wykonywanie przez spółkę przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Odnosząc się do wniosku o ponowne przesłuchanie kierowcy GITD stwierdził, że wniosek ten nie jest zasadny, ponieważ kierowca był już przesłuchiwany w toku kontroli. Przesłuchiwanie zatem tego samego świadka na te same okoliczności jest bezcelowe. Odnosząc się do twierdzenia spółki o okazjonalnym charakterze przewozu z 28 listopada 2014 r. GITD uznał je za bezpodstawne, ponieważ spółka na tę okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów, a jej twierdzenia pozostają w sprzeczności z zeznaniami kierowcy złożonymi do protokołu kontroli. W rezultacie GITD uznał, że realizowane przez spółkę przewozy drogowe osób (tj. dowóz pracowników do i z zakładu pracy) mają charakter przewozów regularnych specjalnych, o jakich mowa w art. 4 ust. 9 u.t.d. (niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób). Za regularnością przewozów w sprawie przemawiają zeznania kierowcy, w toku których wyjaśnił, iż dowóz pracowników firmy wykonuje od poniedziałku do piątku w ustalonych godzinach. GITD wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie ww. przepisu. W skardze do WSA w Krakowie spółka podniosła następujące zarzuty: * naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. do stanu faktycznego nieobjętego dyspozycją tego przepisu, oraz przez błędną wykładnię art. 87 ust. 1 u.t.d.; * naruszenie przepisów o wyłączeniu pracowników organu (art. 24 § 1, § 3 i § 4 k.p.a.), przez zaniechanie rozpoznania wniosku o wyłączenie; * naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 79 § 1 i §2, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 138 § 1 i § 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie w ślad za organem l instancji twierdzeń o stanie faktycznym pozbawionych oparcia w materiale dowodowym sprawy (w szczególności bezpodstawnego twierdzenia, jakoby skarżący był stroną postępowania), oraz przez odebranie spółce możliwości prezentowania i popierania własnych tez i środków dowodowych pozostających w sprzeczności z wadliwym tokiem wnioskowania organów obu instancji. W wyniku rozpoznania skargi spółki, WSA w Krakowie uchylił decyzję GITD. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że rzeczą pierwszorzędną w sprawie jest ustalenie czy istotnie spółka wykonywała przewozy regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d., godnie z którym -wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Naruszenie tego obowiązku, zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Sąd wskazał, że w toku kontroli drogowej stwierdzono, że kierowca wykonywał regularny specjalny transport drogowy osób. Przewozy te wykonywane były codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany oraz w soboty na godzinę 6:00 na trasie wynoszącej trasa od. 30 km. Pasażerowie posiadali bilety miesięczne oraz wysiadali tylko na wyznaczonych przystankach autobusowych o określonych porach. W odwołaniu spółka podnosiła, iż okoliczność posiadania przez pasażerów biletów miesięcznych w żadnej mierze nie została wyjaśniona. Okoliczność ta, w kontekście przyjęcia przez organ, że w sprawie miał miejsce przewóz regularny specjalny była istotna, bowiem wyjaśnienie tej kwestii pozwalała na przyjęcie bądź nie, że w sprawie w rzeczywistości kierowca wykonywał przewóz regularny specjalny. Sąd powołując się na zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. uznał, że w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym stwierdził, że GITD ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić rzetelną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), a w szczególności ustalić czy rzeczywiście przewożeni pracownicy mieli bilety miesięczne i czy były to bilety spółki czy też innego przewoźnika. Wobec powyższego sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił decyzję. GITD wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd l instancji, ewentualnie oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - GITD zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4, w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez sąd l instancji, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, bowiem nie wyjaśnił okoliczności związanych z posiadaniem przez pasażerów biletów miesięcznych, podczas gdy wskazana przez okoliczność nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zaś wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej ocenie dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej przyjęcie, że skarżąca była wykonawcą przewozu regularnego specjalnego będącego przedmiotem kontroli. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. II GSK 2941/17 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, iż sąd l instancji błędnie uznał, że zachodziła konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie. Słusznie bowiem skarżący kasacyjnie organ podnosi, że podmiotem wykonującym przewóz jest ten, kto rzeczywiście te przewóz realizuje, a nie wystawca biletu. Tak jak wyżej zaznaczono, wystawcą biletu może być nie tylko przewoźnik, ale np. organizator przewozu, co potwierdza art. 16 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - na bilecie umieszcza się nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego. Dlatego informacje na biletach , a zwłaszcza biletach wystawianych w przewozach regularnych specjalnych, nie mogą stanowić podstawy określenia, kto jest podmiotem wykonującym przewóz. Wbrew zatem ocenie sądu l instancji wyjaśnienie czy pasażerowie posiadali bilety miesięczne i czy były to bilety wystawione przez spółkę, czy przez inny podmiot, nie mogło mieć w sprawie istotnego znaczenia. Trafnie więc skarżący kasacyjnie organ odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę sąd l instancji winien odnieść się do pozostałych zarzutów skargi spółki, które z uwagi na stwierdzono naruszenie w zakresie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, nie były przedmiotem jego oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p. p. s. a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Na wstępie wskazać należy na skutki, jakie dla dalszych losów niniejszej sprawy wynikają z faktu rozpoznania jej przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej przez organ podatkowy skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia z 25 kwietnia 201 7r., sygn. akt III SA/Kr 838/16, uchylenia przez sąd kasacyjny powyższego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy o p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, przepis ten wyklucza oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tychże względów sąd ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne, niż wyjaśnione przez NSA. Z nakreślonej perspektywy przyjąć należy, że Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. –wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (...) . W myśl zaś art. 4 pkt 9 u.t.d. - przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). W orzecznictwie podkreśla się, że cechami istotnymi przewozu regularnego jest działalność polegająca na odpłatnym przewozie osób, wykonywana w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu po ustalonych trasach (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2015 r., II GSK 80/14; z 27 listopada 2013 r., II GSK 1179/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie jest konieczne wykazywanie przez organ, że przewóz odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 18b u.t.d., a więc m.in. takim jak to, czy pasażer przed wykonaniem przewozu otrzymał potwierdzenie wniesienia opłat w postaci biletu. Wskazać bowiem należy, że wydawanie biletu, który ma potwierdzać wniesienie przez pasażera opłaty za przejazd, jest elementem charakterystycznym dla przewozów regularnych w publicznym transporcie drogowym. W przypadku przewozów regularnych specjalnych, gdzie z przewozu korzysta zamknięta grupa osób uprawniona do świadczenia usług, np. pracownicy, którym dowóz do miejsca pracy zapewnia pracodawca, odpłatność za przejazd przebiera zazwyczaj formę umowy pomiędzy przewoźnikiem, a organizatorem przejazdu. W takich sytuacjach ustalona z góry opłata ponoszona jest przez organizatora, a nie bezpośrednio przez pasażera. Tak więc dla oceny wykonywanego przewozu jako usługi regularnej specjalnej istotne jest wykazanie, że przewoźnik otrzymywał w związku z realizowaną usługą transportową wynagrodzenie. Kwestia natomiast kto opłacił przewóz - pasażer, organizator czy zleceniodawca przewozu, jak również kwestia rozliczeń pomiędzy pasażerem korzystającym z transportu, a organizatorem (zleceniodawcą), forma wniesienia opłaty, nie mają znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie warunków przewozu z art. 92a u.t.d. Przekładając powyższe na stan rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, istotne okoliczności faktyczne związane ze świadczeniem przez spółkę usług regularnych zostały w sprawie wyjaśnione. Zasadnicze znaczenie mają zeznania kierowcy, z których wynika, że spółka w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia. Przewóz ten realizowany był cyklicznie - codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany 6:00, 14:00 i 22:00 oraz w sobotę o godzinie 6:00 na z góry ustalonej trasie. Ponadto z usługi przewozowej korzystać mogła tylko określona grupa osób (pracownicy zatrudnieni w firmie, którzy otrzymywali identyfikatory pozwalające określić czy dana osoba może jechać). W zakresie odpłatności przewozu kierowca wyjaśnił, że przewóz wykonywany był na podstawie umowy zawartej ze spółką, która z kolei miała umowę zawartą bezpośrednio z pomiotem zatrudniającym przewożonych pracowników. Za przewozy spółka otrzymywała wynagrodzenie od firmy zlecającej. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie zachodzi więc konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie. Podmiotem wykonującym przewóz jest ten, kto rzeczywiście te przewóz realizuje, a nie wystawca biletu. Tak jak wyżej zaznaczono, wystawcą biletu może być nie tylko przewoźnik, ale np. organizator przewozu, co potwierdza art. 16 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - na bilecie "umieszcza" się nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego. Dlatego informacje na biletach, a zwłaszcza biletach wystawianych w przewozach regularnych specjalnych, nie mogą stanowić podstawy określenia, kto jest podmiotem wykonującym przewóz. Wyjaśnienie, czy pasażerowie posiadali bilety miesięczne i czy były to bilety wystawione przez spółkę, czy przez inny podmiot, nie mogło mieć w sprawie istotnego znaczenia. Nie zasługują na uwzględnienie także dalsze zarzuty skarżącej. Nie doszło w szczególności do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 138 § 1 i § 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie w ślad za organem l instancji twierdzeń o stanie faktycznym pozbawionych oparcia w materiale dowodowym sprawy (w szczególności bezpodstawnego twierdzenia, jakoby skarżący był stroną postępowania), oraz przez odebranie spółce możliwości prezentowania i popierania własnych tez i środków dowodowych pozostających w sprzeczności z wadliwym tokiem wnioskowania organów obu instancji. Z akt kontrolowanej sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny. Był on przy tym, co wywiedziono wyżej, kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Organy wyczerpały wszelkie możliwości dowodowe, a spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów. Organy podatkowe rozpatrzyły nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i poddały analizie całość zebranego materiału dowodowego, akcentując jego kompleksową wymowę i wzajemną koherentność. Skarżącej zapewniono także pełny udział w postępowaniu. W szczególności umożliwiono jej wyartykułowanie własnego stanowiska i przedstawienie wyjaśnień na piśmie, informowano o uprawnieniach, zawiadamiano o przeprowadzonych dowodach, informowano o możliwości składania wniosków, w tym dowodowych, umożliwiono zapoznanie się z aktami, a także zawiadamiano o formalnych rozstrzygnięciach kwestii proceduralnych. Nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; Nie są trafne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zasada ta oznacza, iż każda sprawa winna być rozpatrzona dwukrotnie, a organ drugiej instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli poczynań organu pierwszej instancji. Powołana zasada nie została przez organy naruszona, gdyż wprawdzie organ odwoławczy bazował na zgromadzonym już materiale dowodowym, ale został on przez ten organ uzupełniony, samodzielnie oceniony i zweryfikowany. Ponadto w postępowaniu odwoławczym organ podjął działania w celu skonfrontowania już zgromadzonego materiału, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. Odrzucić należy też zarzut naruszenia przepisów o wyłączeniu pracowników organu (art. 24 § 1, § 3 i § 4 k.p.a.), przez zaniechanie rozpoznania wniosku o wyłączenie; wszak wniosek ten dotyczył, co wynika z pisma skarżącej z 24.10.2014r. innych, niż rozpoznawana spraw. Skoro zatem skarga nie ma uzasadnionych podstaw, orzec należało o jej oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.