III SA/Kr 433/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] 2017 r. nr [...] Zaskarżonym przez S. S. (dalej skarżąca) postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144, 157 § 1 i 2 w zw. z art. 61a § 1 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wydanej dla inwestorów A. B. i A. P. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika adwokat A. S., skierowała pismem z dnia 22 października 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wydanej dla inwestorów A. B. i A. P. Ww. decyzji zarzucono kwalifikowane wady prawne polegające między innymi na naruszeniu prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, a także naruszenie przepisów postępowania. Uzasadniając interes prawny skarżącej wskazano, że jest współwłaścicielką nieruchomości, do której ma prowadzić zjazd z drogi publicznej. W tym zakresie przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości pod sygn. akt [...]. Skarżąca wady prawnej upatrywała szczególnie w okoliczności, że wydanie decyzji ustalającej lokalizację zjazdu nastąpiło przed zakończeniem postępowania sądowego na wniosek osoby nie będącej wyłącznym właścicielem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu wydanym w I instancji odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r.nr [...]. Kolegium rozważyło, czy skarżącej przysługuje z punktu widzenia art. 157 § 2 i 28 k.p.a. status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kwestionowana decyzja była skierowana do inwestorów A. B. i A. P. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiła ustawa o drogach publicznych, w szczególności art. 29, który odnosi się do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Stanowi on, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi z kolei, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że użytkownikiem nie jest tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale też każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10 wskazał, że jest nim także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi. Zatem uprawnionym do żądania od zarządcy drogi wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie podmiot dysponujący tytułem prawnym do gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99 wskazał, że legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę nie służy innym osobom poza jej właścicielami lub użytkownikami. Skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem działki ew. o nr [...] w B, przyległej do drogi, dla której uzyskano przedmiotowe zezwolenie na lokalizację zjazdu. Twierdzenie skarżącej, że kwestionowana decyzja narusza jej interes prawny z uwagi na to, że nieruchomość, do której miałby prowadzić nowy zjazd stanowi jej współwłasność oznacza w ocenie organu, że skarżąca posiada jedynie interes faktyczny związany z rozważeniem możliwości nieusytuowania zjazdu w tym miejscu, gdyż jak podnosi we wniosku, na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...], na której jest zlokalizowany budynek mieszkalny istnieje już od kilkudziesięciu lat jeden zjazd, zabezpiecza on wszystkie potrzeby nieruchomości stron w zakresie połączenia z drogą publiczną i nie zachodzi konieczność połączenia z drogą publiczną budynku mieszkalnego na działce ew. o nr [...] według projektu zjazdu sporządzonego przez mgr inż A. C. Skarżąca nie posiada w związku z tym interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. Naruszenie interesu faktycznego nie daje osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją i nie uzyskała takiego przymiotu także w nadzorczej, ekstraordynaryjnej procedurze. W żadnym z tych postępowań wnioskodawczyni nie wykazała swojego interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczyłyby te postępowania. Kwestionowana decyzja nie wpływa na prawa i obowiązki wnioskodawczyni. Brak jest normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki. Ewentualne skutki prawne stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji będą pozostawać bez wpływu na sferę praw i obowiązków wnioskodawczyni. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot nie będący stroną, to merytoryczna ocena takiego wniosku jest niedopuszczalna. Z tego względu Kolegium w oparciu o art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca polemizując ze stanowiskiem Kolegium, wskazała, że jej interes prawny wynika z okoliczności, iż nieruchomość, do której miałby prowadzić nowy zjazd stanowi jej współwłasność. Z tej też przyczyny ma status strony w postępowaniu. Kwestionowana decyzja narusza interes prawny wnioskodawczyni, z uwagi na to, że nieruchomość, do której miałby prowadzić nowy zjazd stanowi współwłasność wnioskodawczyni, a ona na taki zjazd nie wyraża zgody. Wniosek o stwierdzenie nieważności wynika właśnie z okoliczności, iż skarżąca nie była stroną postępowania o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia procesowego Kolegium powtórzyło w całości argumentację wyrażoną w I instancji, podkreślając, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w zwykłym postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy, również w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tego zezwolenia – materialnoprawny i procesowy status wnioskodawczyni nie zmienił się, nadal bowiem nie uzyskała przymiotu strony, gdyż nadal nie ma własnego interesu prawnego. W skardze na ww. postanowienie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w dochodzeniu swojego roszczenia, w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca ma interes prawny w dochodzeniu swojego roszczenia, gdyż jest współwłaścicielką nieruchomości, do której miałby prowadzić nowy zjazd z drogi publicznej, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do braku możliwości podjęcia aktywnej obrony i podnoszenia zarzutów, a w konsekwencji naruszyło prawo własności skarżącej, - art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przez organ administracyjny i nieuwzględnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w konsekwencji działanie organu w sposób niebudzący zaufania do obywateli, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa ani z zasadą legalizmu. Wniosła wobec treści zarzutów o uchylenie obu postanowień Kolegium. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszają przepisy postępowania w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Nie ulega żadnej wątpliwości, że do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, którego uruchomienia żądała skarżąca, stosuje się ogólne zasady postepowania administracyjnego, w tym przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). W świetle tego przepisu odmowa wszczęcia postepowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.). Organ, właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wydaje więc tego rodzaju postanowienie, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Złożenie więc wniosku przez skarżącą o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] obligowało Kolegium do ustalenia, czy z formalnego punktu widzenia (m. in. pod względem podmiotowym) wniosek skarżącej kwalifikował się do merytorycznego rozpoznania. W ocenie Sądu dokonane przez Kolegium w rozpatrywanej sprawie ustalenia były niewystarczające do stwierdzenia, że skarżąca nie posiada rzeczywiście legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] zezwalającej inwestorom na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Trafnie Kolegium wskazuje, że zarówno przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), ani żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny warunkujący uznanie ich za stronę postępowania zwykłego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Interes ten mają bowiem tylko ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 839/17; LEX nr 2430434). W tej jednakże sprawie skarżąca wykazuje, że projektowany zjazd ma być wykonany na działce nr ewid [...] i na części działki [...], która po podziale będzie miała nr ewid. nr [...], a której do momentu działu spadku jest współwłaścicielką. Zdaniem Sądu Kolegium nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości poprzez włączenie w poczet materiału dowodowego dokumentów związanych z podziałem działek, orzeczeń sądowych, danych ewidencyjnych, odpisów z ksiąg wieczystych, czy też wskazujących na przejęcie na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.), że twierdzenia skarżącej są bezpodstawne, a stanowisko Kolegium, iż skarżąca nie jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległej do drogi, na której ma być wykonany przedmiotowy zjazd, jest prawidłowe. Brak bowiem w aktach administracyjnych sprawy ww. dokumentów, przede wszystkich czytelnych map przedstawiających przebieg granic nieruchomości, na których ma być wykonany zjazd i przyległych doń, dokumentów podziałowych, odzwierciadlających stan władania lub użytkowania nieruchomości przyległych, orzeczeń sądowych, co uniemożliwiało Sądowi weryfikację poprawności zajętego stanowiska Kolegium. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie. Organ musi zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek. Doszło bowiem do naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i 29 ustawy o drogach publicznych oraz artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zobowiązujących organ do dokonania wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.