III SA/Kr 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer ( spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. J. J. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Młodzieżowego [...] I. uchyla zaskarżone zarządzenie, II. wstrzymuje wykonanie uchylonego zarządzenia III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 457 zł, ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) Burmistrz Miasta i Gminy zarządzeniem z dnia 19 października 2009r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572) i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) odwołał M. J. J. ze stanowiska Dyrektora Młodzieżowego [...], uzasadniając, że odwołanie podyktowane jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych poprzez dopuszczenie do realizacji wydatków powodujących przekroczenie kwoty ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki budżetowej – Młodzieżowego [...]. Zarządzenie poprzedziła korespondencja Burmistrza z Kuratorem Oświaty, który w piśmie z dnia 30.09.2009r. wyraził zdanie, że ocena przyczyn zamiaru odwołania M. J. ze stanowiska dyrektora nie leży w gestii kuratora oświaty, gdyż posiada on jedynie kompetencje w sferze nadzoru pedagogicznego. Pismem z dnia 30.10.2009r. M. J. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na podstawę prawną wezwania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1530). Wniósł o uchylenie w/w zarządzenia i przywrócenie go do pracy na stanowisku Dyrektora Młodzieżowego [...]. Wyraził jednocześnie ocenę, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie było przez niego zawinione, stąd nie można mówić o zajściu "szczególnie uzasadnionego przypadku", który stanowi podstawę do odwołania na gruncie ustawy o systemie oświaty. Wyjaśnił następnie, że dotychczasowy roczny budżet Młodzieżowego [...] wynosił od ok. 500 do 600 000 zł. W roku 2008 była to kwota 511,164,00 zł. W projekcie planu finansowego na rok 2009 złożonym w dniu 18.09.2008r. do Urzędu Miasta i Gminy skarżący zawnioskował kwotę 623.815,00 zł, z czego przyznano mu jedynie kwotę 346.619,00 zł (z tego dotacja celowa z Powiatu 314.371,00 zł). W związku z tym, że otrzymana kwota groziła zwolnieniami nauczycieli i innych pracowników jednostki, skarżący zwrócił się do gminy o podniesienie budżetu [...] ale otrzymał odpowiedź negatywną. Sytuacja finansowa placówki pogorszyła się na tyle, że pracownicy obsługi i administracji nie otrzymywali poborów od sierpnia 2009r. a nauczyciele od września. Nie opłacono rachunków za media, co poskutkowało wyłączeniem prądu, telefonu, odcięciem dostaw wody i internetu. Skarżący ocenił nieprzekazanie przez Burmistrza wnioskowanej kwoty na rok 2009 jako działanie celowe, prowadzące w efekcie do naruszenia dyscypliny budżetowej. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pełniący funkcję Burmistrza Miasta i Gminy R. P. podtrzymał w piśmie z dnia 18.11.2009r. zarządzenie o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora [...], podkreślając, że szczególnie istotną przesłanką potwierdzająca słuszność decyzji jest fakt, że skarżący świadomie zlecił Głównej Księgowej realizację płatności, mając świadomość braku środków w budżecie Młodzieżowego [...]. Odpowiedź została doręczona skarżącemu w dniu 30.11.2009r. Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy stało się przedmiotem skargi M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga wpłynęła do organu w dniu 28.12.2009r. Argumentacja skargi pokryła się w dużej mierze z treścią wezwania o usunięcie naruszenia prawa, z tym, że skarżący wyraził opinię, że odwołanie go ze stanowiska Dyrektora było podyktowane osobistą niechęcią Burmistrza do jego osoby i tylko i wyłącznie celowe działania Burmistrza związane z przekazaniem ograniczonego budżetu na rok 2009 doprowadziły do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżący odwołał się przy tym do orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących, że naruszenie prawa przez dyrektora prowadzące do pozbawienia go stanowiska musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez tą osobę a uchybienie musi prowadzić do destabilizacji szkoły oraz, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego prowadzącego do odwołania ze stanowiska. Na rozprawie w dniu 09.06.2010r. pełnomocnik skarżącego precyzując żądanie skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia i stwierdzenia, że nie podlega wykonaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, wskazując, że w zasadzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przesądzony charakter prawny odwołania dyrektora szkoły. Orzecznictwo w tej mierze jest rozbieżne. Sąd Najwyższy z kolei prezentuje pogląd, że odwołanie, choć nie stanowi wypowiedzenia warunków pracy i płacy jest czynnością prawną w wysokim stopniu zbliżoną do wypowiedzenia zmieniającego co ma ten skutek, że rozstrzygając spory wynikające z wadliwego odwołania należy pomocniczo sięgać do przepisów kodeksu pracy, co z kolei przesądza o właściwości w sprawie odwołania sądów pracy czyli sądu powszechnego. Skarżący złożył pozew do Sądu Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych a sprawa jest w toku. Poddanie sprawy odwołania skarżącego z funkcji dyrektora kognicji sądu administracyjnego prowadziłoby zatem do dualizmu kontroli aktu i dwutorowości postępowania, co mogłoby w ocenie organu doprowadzić do sprzeczności zapadłych rozstrzygnięć. Dalej organ wskazał, że gdyby przyjąć zaskarżone zarządzenie za akt administracyjny to w ocenie organu jest to inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 do 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie jednak zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia czyniłoby skargę spóźnioną, bowiem skarżący nie zachował 14 – dniowego terminu, zastrzeżonego ustawą p.p.s.a dla skuteczności zaskarżenia tego aktu, gdyż o wydaniu aktu dowiedział się znacznie wcześniej. Na rozprawie w dniu 09.06.2010r. wyjaśnił, że zarządzenie należałoby ewentualnie potraktować jako decyzję a termin 14 – dniowy powinien być zachowany do złożenia odwołania do organu wyższej instancji. Argumentując z kolei za oddaleniem skargi, organ podał, że nie można przyjąć za skarżącym, iż naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez świadome dopuszczenie do realizacji wydatków powodujących przekroczenie kwoty ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki nie stanowi "przypadku szczególnie uzasadnionego" uzasadniającego odwołanie ze stanowiska. Dalsze w ten sposób prowadzenie jednostki prowadziłby do nieodwracalnych szkód oraz destabilizacji kierowanej jednostki. Świadome zlecenie przez skarżącego do realizacji płatności, w sytuacji gdy doskonale zdawał sobie sprawę z braku środków w budżecie stanowi rażące i istotne naruszenie polityki finansowej prowadzonej przez niego jednostki budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.169) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Podstawową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy wydane zostało zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia wskazano art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty,..., może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jak wynika z treści § 1 zaskarżonego zarządzenia, zarządzenie zostało wydane "w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, poprzez dopuszczenie do realizacji wydatków powodujących przekroczenie kwoty ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki budżetowej – Młodzieżowego [...] "Kurator Oświaty w piśmie z dnia 30 września 2009r., adresowanym do organu, podał, że ocena przyczyn odwołania M. J. J. ze stanowiska dyrektora placówki nie leży w gestii kuratora oświaty, który posiada kompetencje jedynie w sferze nadzoru pedagogicznego. Zgodnie z art. 34 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Ust. 2 W zakresie wymienionym w ust.1 nadzorowi podlega w szczególności: 1/ prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; ... Tym samym bezspornym jest, ze organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych, w zakresie tych spraw nadzoru nie sprawują podmioty uprawnione do nadzoru pedagogicznego. Natomiast powoływany już art.38 ustawy reguluje różne sytuacje w których organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może go odwołać. Powołany art. 38 ust.1 pkt 1 lit.b) zawiera szczególną regulację dotyczącą możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadku zastrzeżeń dotyczących wykonywania przez niego zadań z zakresu spraw finansowych. Mianowicie organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie " ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia". Powyższy stan prawny wskazuje na różne podstawy prawne i tryby odwołania dyrektora ze stanowiska, w zależności od przyczyn tego odwołania. W przypadku dotyczącym nieprawidłowości w zakresie spraw finansowych, budżetowych ustawodawca przewidział szczególny tryb odwołania określony w art. 38 ust.1 pkt 1 li.b) ustawy. Tym samym nieprawidłowości dotyczące środków finansowych mogą stanowić, podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska, tylko po uprzednim wydaniu negatywnej oceny zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tak też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009r., sygn. akt IV SA/Wr 49/09). W powołanym przepisie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit.b) nie chodzi o całościową, lecz cząstkową ocenę realizacji zadań i obowiązków w różnych obszarach działań. Wystarczającą do odwołania dyrektora będzie negatywna ocena w zakresie administracyjno – finansowym, albo w zakresie pozostałej działalności, albo w obu tych obszarach łącznie. Z akt dotyczących przedmiotowej sprawy nie wynika, aby przed odwołaniem dyrektora ze stanowiska wydana została negatywna ocena zadań w zakresie spraw finansowych. A wręcz odwrotnie, zwrócenie się przez organ o opinię do kuratora oświaty wskazuje, że zamiarem organu nie było zwolnienie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 li,b), tylko w trybie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj art. 38 ustawy o systemie oświaty, naruszenie to polegało na nie zastosowaniu właściwego trybu i podstawy prawnej do zwolnienia skarżącego z funkcji dyrektora Młodzieżowego [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 146 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony akt. Zgodnie z art. 152 ustawy powołanej wyżej, wstrzymano wykonanie uchylonego zarządzenia, o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200.