III SA/Kr 451/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. – S. na akt Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na ul. B w Z I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. G. – S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na ul. B w Z polegającej na oznakowaniu znakiem B-1 "zakaz ruchu" z tabl. T-22 o treści "Nie dotyczy: mieszkańców ul. B, pojazdów służb miejskich i zarządcy dróg" oraz przeniesieniu znaku B-35 "zakaz postoju". W dniu 7 lipca 2016 r. (znak pisma [...]) Starosta działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729) zatwierdził przedłożony projekt organizacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wzory i kolorystyka znaków drogowych winny odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220 poz. 2181 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 12 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem o terminie wprowadzenia oznakowania wnioskodawca winien powiadomić Starostę oraz Wydział Ruchu Drogowego KPP z wyprzedzeniem 7 dni. Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta zawiadomił, że od dnia 18 lipca 2016 r. zostanie wprowadzona organizacja ruchu na ul. B w Z zatwierdzona w dniu 7 lipca 2016 r., polegająca na oznakowaniu przedmiotowego odcinka znakiem B-1 "zakaz ruchu" z tabl. T-22 o treści "Nie dotyczy: mieszkańców ul. B, pojazdów służb miejskich i zarządcy dróg", ponadto zostanie przeniesiony znak B-35 o 10 m. Pismami z dnia 21 lipca 2016 r. oraz 27 lipca 2016 r. J. G. – S. (dalej skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o doręczenie aktu Starosty Powiatu w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu dotyczącego ustanowienia w dniu 19 lipca 2016 r. na drodze gminnej: ul. B w Z, znaku drogowego B1, wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi z dnia 2 sierpnia 2016 r. Starosta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Pismem z 9 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do Starosty o doręczenie odpisu wniosku o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu oraz odpisu projektu organizacji ruchu wraz z uzasadnieniami. Nadto wniósł o wskazanie faktycznych podstaw zmiany organizacji ruchu na ul. B w Z, w szczególności o wyjaśnienie przyczyn umiejscowienia w tym miejscu znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" i doręczenie kserokopii dokumentów będących dla organu podstawą dokonania wskazanych zmian. Kolejno pismem z 22 sierpnia 2016 r. skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. aktu oraz usunięcie ustawionego w dniu 19 lipca 2016 r. znaku drogowego B1, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie do dnia 10 września 2016 r. Wskazał jednocześnie, że nie otrzymał dokumentów, o które wnioskował w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że poprzez postawienie znaku drogowego B-1 na drodze gminnej: ul. B w Z, został naruszony jego interes prawny jako dzierżawcy działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Ustawienie ww. znaku drogowego, spowodowało, iż został on pozbawiony możliwości dojazdu do nieruchomości oraz wykonywania działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Tym samym, jak podkreślił, zostały naruszone przepisy art. 7, 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuzasadnione ograniczenie korzystania z drogi publicznej, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej, także niewspieranie małych przedsiębiorców, do jakich zalicza się niewątpliwie skarżący. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że skarżący tworząc parking na kilkadziesiąt miejsc bez wymaganego zezwolenia naruszył prawo budowlane i toczy się przeciwko niemu postępowanie w nadzorze budowlanym. Podkreślono, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zwalnia prowadzącego działalność gospodarczą z obowiązku przestrzegania prawa. Nadto organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjna terenu na którym zlokalizowany jest parking winna odbywać się od ulicy O za zgodą właścicieli działek znajdujących się w ciągu drogi gruntowej, a nie ulicą B, która nie jest przystosowana do dużego ruchu pojazdów, służy ona bowiem do dojazdu mieszkańców do swoich posesji. Do pisma organ załączył kserokopię wniosku o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wraz z załącznikami. W skardze do WSA w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 19 września 1949 r. Protokół w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz Akt końcowy (Dz. U. z 1959 r. Nr 54, poz. 321) polegające na rażącym naruszeniu zasady ograniczenia możliwości postawienia znaku drogowego do niezbędnej potrzeby; - pkt 3.2.1.1 zał. nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez ustawienie znaku drogowego "Zakaz ruchu" z tabl. T-22 o treści "Nie dotyczy: mieszkańców ul. B, pojazdów służb miejskich i zarządcy drogi oraz przeniesienia znaku B-35 "Zakaz postoju", w sytuacji gdy w pasie drogowym nie były i nie są prowadzone roboty, stan techniczny drogi nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, droga nie jest przeznaczona do innych celów niż ruch pojazdów, ani nie jest przeznaczona do ruchu tylko określonych pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek; - § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z pkt 3.1.1. zał. nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu na ul. B w Z; - § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym z udziałem skarżącego, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach; - § 5 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie charakterystyki drogi; - art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuzasadnione ograniczenie korzystania z drogi publicznej; - art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu; - art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa; - art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz niewspieranie małych przedsiębiorców, do jakich zalicza się skarżący; - art. 6 i 8 oraz 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak i nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z udziałem zainteresowanego - skarżącego oraz niezwrócenie się przez organ do biegłego o wydanie opinii, pomimo, że sprawa wymagała wiadomości specjalnych; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego w całości oraz orzeczenie, iż nie wywołuje on skutków prawnych od chwili jego wydania oraz o nakazanie organowi usunięcia znaku drogowego B-1. Skarżący wniósł też o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: ppsa) - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę do sygn. akt I OPS 14/13 (ONSA i WSA 2015/1/2, LEX nr 1476996) w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych, która stwierdza: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Prawo zatem do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów." Przepis art. 147 § 1 ppsa stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się w tym miejscu do żądania skargi podnieść należy, że nakazanie organowi usunięcia znaku drogowego, w świetle ww. przepisów ppsa, nie jest prawnie dopuszczalne. Sąd stwierdził, że skarżący zachował termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, które organ otrzymał w dniu 25 sierpnia 2016 r. Ponieważ organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 7 września 2016 r., należało uznać, że termin 30 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa. Istotne, dla oceny terminowości wniesienia skargi były zatem dwie daty: otrzymania przez pełnomocnika skarżącego odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia prawa i data złożenia skargi. Ponieważ akta administracyjne nie zawierały dowodu doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sąd zwrócił się o wykazanie ww. daty do stron postępowania. Do akt sądowych dołączona została kserokopia ww. dowodu. Pomimo niekwestionowania tej daty (wskazanej w skardze) przez organ przesłana kserokopia potwierdziła datę otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – 12 września 2016 r. Z kolei datę złożenia skargi sąd ustalił dopiero po przesłaniu przez pełnomocnika skarżącego potwierdzenia jej nadania w urzędzie pocztowym. Na podstawie skargi i akt przesłanych sądowi niemożliwym było bowiem ustalenie, czy skarga została złożona na dzienniku podawczym organu, czy też przesłana pocztą. Porównanie daty otrzymania przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (12 września 2016 r.) z datą złożenia skargi (12 października 2016 r.) potwierdza, że skarga została wniesiona do sądu w terminie przewidzianym ww. przepisem, co umożliwiło jej sądową kontrolę. Kolejnym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżony akt było – poza dochowaniem terminu i trybu jej wniesienia, wykazanie przez skarżącego zaistnienia przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. wykazanie, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2016 poz. 814 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że skarżący jako dzierżawca części działki ewid. nr [...] obr. [...] położonej w Z ma interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty o zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. B w Z. Działka ta bowiem położona jest przy ww. ulicy i jak wynika z map Google droga ta stanowi jedyny dojazd do przedmiotowej działki. Na nieruchomości tej skarżący prowadził działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu parkingu. Poprzez postawienie znaku drogowego B-1 na ww. drodze został naruszony jego interes prawny jako dzierżawcy działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Ustawienie ww. znaku drogowego, spowodowało, iż został on pozbawiony zarówno możliwości dojazdu do nieruchomości, jak również - wykonywania działalności gospodarczej. Sąd orzekający podzielił pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 170/16 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1496/14, zgodnie z którym "właściciel czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mając lub mogący mieć urządzony na nią wjazd w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia" (obydwa wyroki dostępne w bazie orzeczeń orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Jak stwierdził WSA w Poznaniu, właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Dlatego źródłem interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot kontrolę aktu polegającego na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wówczas katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty o zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. B. Skarżący jest bowiem posiadaczem, na podstawie umowy dzierżawy, działki położonej przy ww. drodze, działka ta posiada zjazd na drogę, a na działce tej skarżący prowadził działalność gospodarczą (prowadzenie parkingu), którą był zmuszony zaprzestać, ze względu na wprowadzony zakaz (przy czym kwestia wybudowania parkingu, jego legalności podnoszona przez organ nie ma znaczenia przy ocenie naruszenia interesu prawnego). Oczywiste jest zatem, że organizacja ruchu zatwierdzona zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem uniemożliwia skarżącemu zarówno prowadzenie działalności gospodarczej, jak i dojazd jemu samemu do posesji (nie jest "mieszkańcem"). Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 828/16 co do przesłanek zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do drogi publicznej. Wskazano w nim, że są one określone w przepisach powołanych przez organy aktów prawnych, tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej p.r.d.) oraz rozporządzenia wykonawczego w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i nie zostały w żadnym razie "uzupełnione" przepisami ustawy Prawo budowlane. Mają one charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Dlatego organy orzekające w sprawie organizacji ruchu nie mogą wyręczać, czy "wspomagać" organów nadzoru budowlanego, wykorzystując organizację ruchu drogowego do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej, którą uznały za nielegalną, pomimo braku decyzji nadzoru budowlanego co do legalności wybudowanego parkingu. Zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. drogami gminnymi i powiatowymi zarządza starosta. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa rozporządzenie, a legitymację do jego wydania stanowił przepis art. 10 ust. 12 p.r.d., zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności : 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem." Stosownie do § 2 ust. 1 ww. aktu, do czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem zalicza się: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór na zarządzaniem ruchem. Działania te realizują odpowiednio do kompetencji organ zarządzający ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Stosownie do § 3 starosta jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów; 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji; 5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję; 6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych; 7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu; 8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami." Z kolei § 6 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi, a § 5 formułuje niezbędne elementy takiego projektu. Z powyższego wynika, że Starosta jako organ zarządzający ruchem na terenie Z - ma kompetencje do zatwierdzenia organizacji ruchu na ulicy B, na podstawie projektu organizacji ruchu. W przedmiotowej sprawie Starosta zatwierdził jednak dokument, który ze względu na brak podpisu projektanta, nie był projektem organizacji ruchu (a projektem takiego projektu), a nadto zatwierdził go pomimo, że wniosek o zatwierdzenie zmian organizacji ruchu nie zawierał uzasadnienia odnoszącego się do ww. ustawowych (przedmiotowych) przesłanek proponowanych zmian. Jak wskazano już w ww. wyroku z dnia 2 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 828/16 dotyczącego również oceny zmiany organizacji ruchu przez Starostę, przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, należy pamiętać o istocie pojęć "zarządzanie ruchem" i "organizacja ruchu". Z treści przytoczonych na wstępie art. 10 ust. 12 p.r.d. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia wynika, że organizacja ruchu to mające wpływ na ruch drogowy geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast zarządzanie ruchem to ogół czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych przez podmiot zarządzający ruchem, w szczególności wymienionych w cyt. wyżej § 2 ust. 1—3 oraz w § 3 rozporządzenia. Istotne jest zatem, że wszystkie działania podejmowane przez uprawnione organy zarządzające ruchem mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej. Cele tych działań wynikają wprost z art. 10 ust. 12 p.r.d. Ponadto pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne są więc ogólnodostępne, a wszelkie ograniczenia ich dostępności mogą być dokonywane jedynie na zasadzie wyjątku i tylko w przypadkach uzasadnionych. Wprowadzone ograniczenie dostępności drogi winno być dla obywateli transparentne i nie może bazować wyłącznie na uznaniowości jednostek samorządu terytorialnego. Potwierdza to również załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zgodnie z którym "znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie". Ponadto należy pamiętać o konstytucyjnych zasadach równości wobec prawa (art. 32 i 22 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie ani w decyzji I instancji ani w decyzji ii instancji (pomimo zarzutów zgłaszanych w trakcie postępowania i w odwołaniu) nie wskazano, w jakim zakresie i czy w ogóle wzięto pod uwagę ww. ustawowe cele. Wprawdzie wspomniano o parametrach drogi i wnioskach mieszkańców (w piśmie do pełnomocnika skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r.), ale z zatwierdzonego projektu wynika, że jedynym powodem wprowadzenia zakazu wjazdu było uniemożliwienie skarżącemu prowadzenia parkingu samochodowego, uznanego za nielegalny (przy czym, jak już wyżej wspomniano, w aktach adm. brak na ten temat jakiegokolwiek dokumentu organu nadzoru budowlanego). Wskazano, że zmiana ma na celu ograniczenie "nadmiernego ruchu samochodów, który będzie (podkreślenie tut. Sądu) generowany przez dojazd do wybudowanego parkingu (...)". Zaskarżony akt nie został poprzedzony żadnymi konsultacjami, czy analizami co do bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania drogi publicznej oraz potrzeby społeczności lokalnej, pomimo że z treści przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu może nastąpić na podstawie projektu organizacji ruchu uwzględniającego wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 6 ust. 1). Z kolei § 5 rozporządzenia wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu. Jednym z nich jest podpis projektanta, podczas gdy zatwierdzony zaskarżonym aktem projekt nie został przez projektanta podpisany (ani egzemplarz znajdujący się w aktach adm. ani ten doręczony pełnomocnikowi skarżącego). Już sam ten brak świadczy, że akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie jest zgodny z prawem. Ponadto, wbrew obowiązkowi z § 5 pkt 5 rozporządzenia, opis techniczny nie przedstawia charakterystyki drogi (oprócz stwierdzenia, że ma szerokość 3,7 m) oraz ruchu na drodze. Brak w nim także wskazania, że uwzględnia wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Ponadto jednak wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując konkretny akt zatwierdzenia organizacji ruchu powinien dysponować dokumentacją stanowiącą podstawę wydanego aktu. Ponieważ żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, dlatego wymagają uzasadnienia bądź przez bezpośrednie podanie motywów, bądź przez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą ich podjęcia, przy czym uzasadnienie aktu musi uwzględniać cele ustawy o organizacji ruchu drogowego, a nie inne cele (przesłanki). Z projektu dokumentu pt. Projekt organizacji ruchu: "Opis projektowanego oznakowania" – pkt 4 wynika natomiast, że celem kontrolowanej w nin. postępowaniu zmiany organizacji ruchu było ograniczenie możliwości poruszania się po przedmiotowym odcinku drogi w związku z przewidywanym, a nie stwierdzonym i przeanalizowanym, zwiększonym ruchem pojazdów. Dlatego, Sąd rozpoznający nin. skargę, podobnie jak Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 828/16 stwierdza, że treść przedstawionego organowi projektu zmiany organizacji ruchu (oprócz wymaganego podpisu) stoi w sprzeczności z regulacją wynikającą z powołanych przepisów rozporządzenia, które w § 5 wskazuje enumeratywnie na elementy, jakie winien zawierać projekt organizacji ruchu. Z regulacji tej, jak i z pozostałych przepisów rozporządzenia nie wynika, aby projekt organizacji ruchu zawierać mógł jakiekolwiek oceny dotyczące legalności przedsięwzięć prowadzonych przez podmioty korzystające z drogi publicznej celem dojazdu do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność. Kompetencji do takiej oceny nie posiada podmiot sporządzający projekt organizacji ruchu, czego nie dostrzegł organ zatwierdzając przedłożony projekt. Kompetencji do oceny legalności prowadzonej na nieruchomościach przyległych do drogi publicznej nie posiada także organ zarządzający ruchem, zatem Starosta jako taki organ nie miał kompetencji do oceny legalności działalności prowadzonej na nieruchomości dzierżawionej przez skarżącego, pod kątem wymagań przepisów prawa budowlanego. Organ ten nie posiadał więc kompetencji do dokonywania oceny, czy urządzony przez skarżącego parking wymagał pozwolenia na budowę i czy jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Legalność prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi przesłanki wprowadzenia ograniczenia korzystania z drogi publicznej. Fakt ten został jednak przez organ zignorowany, pomimo, że z przedłożonego projektu wynikało jednoznacznie, że zmiana organizacji ruchu w stosunku do organizacji istniejącej polegać ma na całkowitym uniemożliwieniu skarżącemu dojazdu do posesji nr [...] obr. [...]. W ogóle niezrozumiałe jest też poinformowanie skarżącego, że "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjna terenu na którym zlokalizowany jest parking winna odbywać się od ulicy O za zgodą właścicieli działek znajdujących się w ciągu drogi gruntowej, a nie ulicą B, która nie jest przystosowana do dużego ruchu pojazdów, służy ona bowiem do dojazdu mieszkańców do swoich posesji". Po pierwsze, jak podniesiono wyżej, nie zbadano ruchu pojazdów na ul. B i zwiększenia tego ruchu wskutek prowadzenia parkingu oraz przede wszystkim - wpływu na bezpieczeństwo ruchu, po drugie - droga publiczna nie służy jedynie do "dojazdu mieszkańców do swoich posesji". Nadto organ nie wyjaśnił, co znaczy, w świetle prawa, że "obsługa komunikacyjna terenu na którym zlokalizowany jest parking winna odbywać się od ulicy O za zgodą właścicieli działek znajdujących się w ciągu drogi gruntowej" (w aktach adm. brak mpzp, brak dokumentu potwierdzającego w ogóle istnienie ul. O, a treść ww. pouczenia organu sugeruje, że nie jest to ogólnodostępna droga publiczna, nie wiadomo też, czy działka dzierżawiona przez skarżącego ma w ogóle prawny i faktyczny dostęp do ww. drogi). Z tych zasadniczych przyczyn Starosta powinien był rozważyć, czy wobec treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie zachodziły przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu, czego jednak nie uczynił. Poza bowiem ogólnikowym stwierdzeniem w projekcie o możliwości generowania większego ruchu, nie zawiera on żadnych danych wskazujących na realizację celu i istoty zarządzania ruchem. Co prawda w rozporządzeniu nie określono, jakie przesłanki decydują o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu, ani o jego odrzuceniu, jednak biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz § 8 rozporządzenia, należy wskazać, że przedłożony organowi do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu powinien być oceniony w sposób wszechstronny – tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Zaskarżonym aktem naruszony został nie tylko przepis art. 10 ust. 5 p.r.d. i wskazane przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., ale też z przyczyn podanych wyżej akt ten nie realizuje celów, dla których staroście powierzone zostało zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 p.r.d.). Akt ten jest także sprzeczny z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 79/13 (wyrok dostępny https://sip.lex.pl): "Wszystkie podmioty mogą swobodnie przemieszczać się po drogach publicznych, chyba, że ze względu na stan drogi, zagrożenie bezpieczeństwa, wpływ na środowisko konieczne są jakieś ograniczenia. Nie mogą one jednak dotyczyć tylko wybranych podmiotów i muszą mieć charakter przedmiotowy a nie podmiotowy". Zaskarżony akt skutkujący całkowitym uniemożliwieniem dojazdu drogą publiczną do posesji dzierżawionej przez skarżącego stoi także w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, oraz narusza art. 22 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niekwestionowanym bowiem przez organ faktem jest, że skarżący prowadził na ww. działce działalność gospodarczą – parking, którą zmuszony był zaprzestać wskutek wydania zaskarżonego aktu. Organ zatem winien rozważyć i ocenić (poza oceną legalności wybudowania parkingu zgodnie z prawem budowlanym, która należy do organów nadzoru budowlanego), czy działalność prowadzona przez skarżącego zagraża bezpieczeństwu na drodze (a zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa na drodze jest niewątpliwie "ważnym interesem publicznym" ), czy wręcz przeciwnie, czy poprzez zapewnienie miejsc parkingowych w mieście, tak licznie odwiedzanym przez turystów, nie odciąża tej i innych dróg publicznych od zaparkowanych samochodów. Podobnie organ winien ocenić, na ile większy ruch samochodowy (wg skarżącego – związany z dziesięcioma miejscami postojowymi) utrudnia mieszkańcom dojazd do swoich nieruchomości. Należy nadto wskazać, że nie mogło mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu stanowisko Starosty wynikające z pisma sporządzonego przez ten organ po dacie zatwierdzenia projektu kierowanego do pełnomocnika skarżącego. Motywy podjęcia zaskarżonego aktu winny wynikać bądź z jego uzasadnienia, bądź z dokumentacji zgromadzonej przed jego wydaniem. Zwrócić należy jednak uwagę, że również z ww. pisma (k. 5 a.a.) wynika, iż ani organ ani wnioskujący o zatwierdzenie projektu Burmistrz Miasta nie dostrzegały konieczności przeprowadzenia analizy istniejącej organizacji ruchu, a jedynym motywem podjętych działań skutkujących wydaniem zaskarżonego aktu było zablokowanie dojazdu do posesji skarżącego z uwagi na wykonany parking. Podsumowując, projekt organizacji ruchu powinien odpowiadać warunkom określonym w ww. ustawie i rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., a przed jego zatwierdzeniem organ jest zobowiązany nie tylko rozważyć, czy istnieją ustawowe przesłanki do jego zatwierdzenia, ale również poprzeć zajęte w zatwierdzonym akcie stanowisko konkretnymi dokumentami, stanowiącymi podstawę faktyczną aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Dokumenty te nie tylko umożliwią ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną ale też umożliwią każdemu zainteresowanemu uczestnikowi ruchu poznanie motywów zatwierdzonej zmiany. Uzasadniając szczegółowo rozstrzygnięcie podjęte w ramach tzw. uznania administracyjnego organ nie narazi się tym samym na zarzut dowolności i bezprawności działania, spełniając tym także wymagania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wobec powyższego zaskarżony akt, jako wydany z naruszeniem art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz naruszający zasady wynikające z art. 22 i 32 Konstytucji RP nie mógł funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd uznał także, że narusza on art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2016.1829) poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wykonywania działalności gospodarczej na dzierżawionej działce. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt I sentencji, a na podstawie 200 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa orzeczono o kosztach postępowania w pkt II (zwrot wpisu i kosztów zastępstwa prawnego).