III SA/Kr 470/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: SWSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2024 r. znak SKO.ŚR/4111/801/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę Decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r., znak: SKO.ŚR/4111/801/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2023 r. nr SO-04.8252.38.2023 odmawiającą przyznania I. P. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E. D. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. organ l instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji po przytoczeniu treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż w dniu 28 lutego 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 20 maja 2020 r. z którego wynika, że matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Matka skarżącej zmarła w dniu 14 września 2023 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad matką sprawowała skarżąca. Matka skarżącej była osobą niepełnosprawną, pozostawała w stałym leczeniu. chorowała na Alzheimera, cukrzycę, niewydolność serca, rozstrzenie oskrzeli, astmę oskrzelową, Hashimoto. Była w pełni zależna od osób drugich. Od czerwca 2022 r. była osobą leżącą. Stwierdzono, że opieka strony polegała na m.in. przygotowywaniu i podawaniu posiłków, utrzymaniu czystości, ciągłym kontakcie z lekarzami, czynnościach pielęgnacyjnych, podawaniu leków, tlenoterapii, czy pielęgnacji ran - odleżyn. Wskazano, że skarżąca pobierała od 1 listopada 2022 r. do śmierci matki specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych ponieważ od 1 listopada 2022 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, ponadto ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od 52. Roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy). Od ww. decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność E. D. powstała po 18. roku życia i w związku z tym skarżącej jako opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna również musi być uznana za wadliwą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem zaprezentowanym w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i brak jest przeszkód prawnych do jego stosowania. W stosunku zaś do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Z tego względu Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji w zakresie uznania, że w analizowanej sprawie nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe. Pomimo jednak powyższego, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Kolegium podniosła, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę jeżeli ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. wezwało stronę do przedłożenia decyzji uchylającej prawo skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 2 października 2023 r. skarżąca poinformowała, że nie przedłoży decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na zgon podopiecznej. Wniosła o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne za okres od daty złożenia wniosku do daty zgonu podopiecznej. Odnosząc się do powyższego Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak jest postaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty złożenia wniosku do daty zgonu podopiecznej. Kolegium podzieliło stanowisku sądów administracyjnych, zgodnie z którym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Oznacza to, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowe, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia. Podkreślić należy, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego zarówno przyznania, jak i pobierania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem, zgodnie z przytoczonymi przepisami, otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym, co należy podkreślić, chodzi tu zarówno o fakt przyznania świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Aby dokonać w sposób skuteczny wyboru świadczenia, konieczne jest podjęcie przez wnioskodawcę działań wywołujących określone skutki prawne, nie zaś jedynie złożenie warunkowej deklaracji. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, zasiłek ten jest świadczeniem należnym, a jego otrzymywanie wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 Iit. b u.ś.r., przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwrócił również uwagę, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest natomiast możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec faktu, że w sprawie nie została wyeliminowania z obrotu prawnego decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy trafnie przyjęły, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu trafny jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. – w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną. Sąd podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, według której, jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., sygn. I OSK 1400/21, z 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 200/19, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie nie wydano decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istniała zatem śmierci podopiecznej i od tej daty nie było możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można wobec tego w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku. Jedynie zatem wydanie decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyeliminowałoby negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie uzyskała natomiast decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd podzielił dominujące obecnie stanowisko wyrażone przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 870/21, z dnia 5 maja 2022 r. sygn. I OSK 1400/21, z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1859/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 211/21 czy z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. I OSK 189/22 (opubl. w CBOSA), zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącej opieki nad matką oraz przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą. Ustalenia poczynione w tym zakresie, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.