III SA/Kr 472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Centrum Zdrowia T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na Zarząd Województwa [...] w przedmiocie niewyłączenia ze składu Forum [...] postanawia skargę odrzucić. Pismem z dnia 23 marca 2017 r. Centrum Zdrowia Sp. z o.o. z siedzibą w T.– dalej strona skarżąca, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "na niewyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, M.K. ze składu Forum [...], ustalonego na mocy uchwały Zarządu Województwa nr [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r., ponieważ z uwagi na pełnioną funkcję Dyrektora Specjalistycznego Szpitala im. [...] w T., należy go traktować jako stronę albo osobę pozostającą z jedna ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik spraw rozstrzyganych przez Forum, może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014r., poz. 1647), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II GSK 265/07, aby czynność organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto z przepisu tego wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07). W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność, a mianowicie niewyłączenie M. K. ze składu Forum [...], nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią ww. przepisu. Jak słusznie zauważył bowiem organ, przedmiotowa czynność (a w zasadzie jej brak) nie ma charakteru publicznoprawnego, albowiem dotyczy jedynie udziału określonej osoby w pracach forum, nie rozstrzyga zaś władczo w żadnym zakresie o uprawnieniach lub obowiązkach kogokolwiek, po wtóre zaś - przedmiotowa czynność nie dotyczy uprawnień czy obowiązków skarżącego wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem żaden przepis prawa nie przyznaje stronie uprawnienia do określania składu forum subregionalnego. Tym samym nie można uznać, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że postępowanie o wyłączenie od udziału w sprawie pracownika regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej k.p.a., a dokładnie art. 24-27 k.p.a. Zgodnie z art. 123 k.p.a., wyłączenie lub odmowa wyłączenia pracownika następuje przez wydanie postanowienia (por. wyrok NSA z 29 maja 1990 r. sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990 Nr 2-3, poz. 44). Na postanowienie to nie służy zażalenie. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie podlega ono więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1484/10, publ.: cbois). Strona postępowania administracyjnego ma możliwość podniesienia zarzutu nieuwzględnienia wniosku o wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną kończącą postępowanie, w którym odmówiono wyłączenia. Sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję. Jak wynika z postanowienia NSA z 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13, art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie, nawet gdyby zostało wydane postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu, to byłoby ono niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, a zatem nie przysługiwałaby na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie miałoby ono waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nadto wskazać należy, że brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną tego rodzaju postanowień. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.