III SA/Kr 475/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zarządza zwrot skarżącej A. K. od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 497 zł /czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił A. K. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na ojcem T. W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ojciec skarżącej, na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 października 2012 r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.) organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej ojciec przez większość czasu leży oraz, że wymaga on stałej opieki nie tylko ze względu na wiek – 86 lat, ale także z uwagi na stan zdrowia - stomia jelita grubego, Parkinson, dwa zawały serca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, okoliczność braku ustalenia daty powstania niepełnosprawności, nie wyłącza uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe, w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Tym samym, zdaniem Kolegium, rozpatrywanie sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego powinno następować bez uwzględnienia zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zatem, w ocenie Kolegium, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką. Jednakże, jak podkreśliło Kolegium, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie również pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. Kolegium zaznaczyło, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r - zdaniem Kolegium, prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie. W opinii Kolegium, skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium ustalił, że skarżąca, ostatnio zatrudniona była w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 21 września 2012 r., a stosunek pracy ustał za wypowiedzeniem. Z kolei ojciec skarżącej w dniu 18 października 2012 r. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i od tego czasu skarżąca nie była nigdzie zatrudniona, ale również nie składała wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wniosek taki złożyła dopiero w dniu 10 lipca 2020 r. W ocenie Kolegium, nie sposób przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a co za tym idzie może zostać uznana za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ podał, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zdaniem Kolegium, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a zatem gdy sprawowanie stałej, ciągłej opieki wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podało przy tym, że związek między rezygnacją z zatrudnia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie organu taki związek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Kolegium podało, że nie kwestionuje, że skarżąca faktycznie opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, jednakże podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki, polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1. postępowania, przez ich niewłaściwe zastosowanie, mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to: a) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z poźn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a., przez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących ustalenia stanu faktycznego, historii zatrudnienia skarżącej, możliwości podjęcia pracy przez skarżącą przy aktualnym stanie fizycznym ojca, ilości czasu i sposobu opieki skarżącej nad ojcem, prób podjęcia pracy i rezygnacji z nich z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia ojca; b) art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczych dowodach z pominięciem przeciwnych, przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia zdarzeń historycznych, niemających znaczenia dla sprawy, bez uwzględnienia aktualnej sytuacji skarżącej i jej ojca; c) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wykazania faktów, które organ uznał za udowodnione, poszczególnych dowodów na których oparł swoją decyzję oraz przyczyn z jakich innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej; d) art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej, w końcowej fazie postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji na podstawie nieaktualnych danych i nieuwzględnienia przez organ podejmowanych przez skarżącą prób podjęcia pracy zarobkowej w okresie po 2012 roku i rezygnacji z nich z uwagi na stan zdrowia jej ojca; 2. prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, mającego wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to: a) art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w związku z rozwiązaniem przez skarżącą umowy o pracę w dniu 21 września 2012 r. i brakiem zatrudnienia od tamtego momentu, brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, co w konsekwencji uzasadnia niespełnienie przesłanki wynikającej z ww. przepisu, przy czym do spełnienia niniejszej przesłanki wystarczające jest samo porzucenie zamiaru podjęcia zatrudnienia w wyniku konieczności sprawowania opieki dla osoby najbliższej, bez konieczności uprzedniego zatrudnienia i porzucenia pracy w celu opieki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia 18 października 2012 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego w okresie października do listopada 2016 r., karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia 19 czerwca 2019 r., informacji dla lekarza kierującego z dnia 25 czerwca 2019 r., karty informacyjnej z hospitalizacji w okresie od dnia 10 sierpnia 2019 r. do dnia 23 października 2019 r., kart informacyjnych leczenia szpitalnego: od dnia 26 listopada 2019 r. do dnia 2 grudnia 2019 r, od dnia 11 lipca 2020 r. do dnia 16 lipca 2020 r., od dnia 16 lipca 2020 r. do dnia 17 lipca 2020 r.; informacji dla lekarza kierującego z dnia 15 października 2020 r. - na okoliczność ustalenia historii przebiegu choroby T. W., aktualnego stanu zdrowia, potrzeby opieki osób trzecich, konieczności rozwiązania umowy zlecenia z dnia 13 października 2020 r. przez skarżącą z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia ojca; karty rejestracyjnej bezrobotnego, zaświadczenia dla celów przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dnia 21 listopada 2017 r., zaświadczenia o przebiegu ubezpieczeń społecznych z dnia 29 grudnia 2017 r., zaświadczenia PUP z dnia 19 listopada 2018 r., decyzji PUP z dnia 12 marca 2019 r., umowy zlecenia z dnia 13 października 2020 r., rachunku z [...] Sp. z o.o. - na okoliczność ustalenia prób podejmowania przez skarżącą pracy i rezygnacji z niej uwagi na stan zdrowia ojca, aktualnego posiadania przez skarżącą statusu bezrobotnego, przebiegu jej zatrudnienia, zatrudnienia w innych miejscach pracy po roku 2012 r. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki. W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej ojca w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17). Z kolei co do pozostawania skarżącego i jego córki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, to stosownie do treści art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1359) "Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi". Przedwcześnie jednak w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że nie została spełniona trzecia przesłanka umożliwiająca przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, zwłaszcza, gdy jest ona negatywna dla wnioskodawcy, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, niezasadne jest zaniechanie poczynienia przez organy administracyjne ustaleń w zakresie oceny związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad osobą niepełnosprawną, organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu braku związku przyczynowego pomiędzy upływem terminu wypowiedzenia stosunku pracy w 2012 r., a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad ojcem. W tym zakresie organ winien zweryfikować twierdzenia skarżącej, w tym podniesione w skardze okoliczności dotyczące zawarcia przez nią umowy zlecenia w październiku 2020 r., zatem w okresie, którego dotyczy sprawa, a także jej ewentualnego rozwiązania. Następnie w sprawie, niezbędne jest prawidłowe ustalenie czy rodzaj lub ilość czynności z związanych z opieką nad ojcem, uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań, winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które zweryfikowałoby rzeczywisty sposób i zakres opieki sprawowanej nad ojcem. W tym celu organ pomocowy powinien przeprowadzić dowody z zaleceń wynikających z dokumentacji medycznej ojca skarżącej. Organ winien także ustalić kiedy ojciec skarżącej przeprowadził się w bezpośrednie sąsiedztwo skarżącej i czy było to związane ze zwiększeniem po jego stronie potrzeb w zakresie pomocy ze strony innej osoby czy też nie, a także podjęciem opieki przez skarżącą. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W niniejszej sprawie organ II instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie spełnia wskazanej przesłanki. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje odpowiedzi na pytanie, czy zakres i sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ II instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez skarżącą, niezbędnej opieki nad ojcem oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczy to o naruszeniu przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.