III SA/Kr 477/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29.11.2010 r (znak: [...]) kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zwrócił się do Starosty z wnioskiem o zatrzymanie R. K. prawa jazdy, powołując się na przepis art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 9, poz. 7). Dnia 09.12.2010 Starosta zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Starosta zatrzymał R. K. prawo jazdy kat. B i T do czasu ustania przyczyny zatrzymania i zobowiązał go do natychmiastowego zwrotu prawa jazdy. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołano art. 5 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, iż nie jest dłużnikiem alimentacyjnym i podniósł, że alimenty płaci komornikowi regularnie od 2007 r. przedkładając dowody wpłat, a także przyznał, że w okresie 2003 r. - 2007 r. miewał nieznaczne zaległości w spłatach, jednak obecnie komornik ściąga bieżące należności oraz wyrównuje zaległości z dopłat unijnych rolnych. Skarżący podkreślił, iż utrzymuje się wyłącznie z pracy na gospodarstwie rolnym o pow. 3,9 ha, z którego dochód jest bardzo niski. Zaznaczył, iż prawo jazdy jest mu niezbędne do poruszania się ciągnikiem oraz samochodem. Wskazał, że jest osobą schorowaną a decyzja spowoduje odcięcie od środków do życia. Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podniesiono, że w zakresie regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów aktualna pozostaje linia orzecznicza ukształtowana na bazie regulacji art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005r o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej z uwagi na analogiczną regulację przedmiotowej kwestii. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 1162/06 wskazano także, że przy rozstrzyganiu sprawy zatrzymania prawa jazdy właściwy organ zobowiązany jest do ustalenia, czy zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Oceniono, że w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. R. K. jest dłużnikiem alimentacyjnym i mimo, iż poddał się wywiadowi alimentacyjnemu oraz złożył oświadczenie majątkowe, nie zarejestrował się jednak, zgodnie z żądaniem organu, jako osoba bezrobotna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że brak jest podstaw prawnych do zatrzymania mu prawa jazdy. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty uprzednio podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 tej ustawy. Na mocy art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium w Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną na wniosek Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzję Starosty o zatrzymaniu R. K. prawa jazdy, uznając iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że powołany w zaskarżonej decyzji przepis nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne). Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 kpa zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i od ich stosowanie nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 5 powołanej ustawy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP, stosując ją bezpośrednio. W przypadku kiedy Sąd poweźmie przekonanie o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien stosownie do treści art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić jednak należy, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. W przypadku zaś kiedy kwestia zgodności (w określony sposób) z Konstytucją danej normy prawnej była już rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny - zachodzi podstawa umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na przesłankę ne bis in idem, to jest zbędność orzekania (por. część II uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, OTK seria A z 2004/7/76 oraz LEX nr 121590; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, punkt III podpunkt 1.1. uzasadnienia, OTK seria A z 2008/5/83 oraz LEX nr 394607, wyżej wymienione orzecznictwo podano za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów tutejszy Sąd uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07, ogłoszony w Dz.U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261, OTK-A 2009/8/126, LEX 533559). W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) za niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał formalnie o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawie, tym niemniej - jak zauważył sam Trybunał Konstytucyjny (część III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku TK) - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pk 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Ponadto Trybunał stwierdził, że kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem tutejszego Sądu treść wyżej przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji przesądza to uznanie, że decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. A to dlatego, że zostały wydane na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, iż sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsce w niniejsze sprawie). Podkreślić również należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212 oraz wyrok WSA w Opolu z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07, przywołane za wyżej opisanym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09,). Argumenty skargi dotyczące okoliczności osobistych i aktywności zawodowej skarżącego, które nie stanowiły przeciwdowodu wobec ustaleń wynikających z akt sprawy (wniosek właściwego organu dłużnika, dokumentacja potwierdzająca fakty wskazane we wniosku), nie mogły prowadzić do skutecznego zakwestionowania tych ustaleń. To zaś, czy skarżący faktycznie dopuścił się przestępstwa niealimentacji z art. 209 § 1 Kodeksu karnego należy do kompetencji sądu karnego. W niniejszej sprawie przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było skierowanie do Starosty wiążącego wniosku przez organ właściwy dłużnika wobec złożenia przez ten organ wniosku o ściganie dłużnika za przestępstwo z art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny winien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Pogląd ten należy wprost przełożyć na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. W tym stanie rzecz Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.