III SA/Kr 512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia SWSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. i C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania skargę oddala. Zaskarżonym przez E. S. i C. S. (dalej skarżący) postanowieniem z dnia 19 lutego 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B Gmina O oznaczonej jako działka nr [...] z działką sąsiednią nr [...] położoną w B Gmina O. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy O postanowieniem z dnia [...] 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne nr [...] w zakresie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w B ozn. jako działka nr [...] a działką sąsiednią o nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o rozgraniczenie działki o nr [...] z działką nr [...] (w zakresie dot. pkt "13 e"), objętego wcześniejszym postępowaniem administracyjnym nr [...]. Uzasadnieniem zawieszenia postępowania było ustalenie, że punkt "13 e" jest wspólnym punktem łączącym oba postępowania: [...] i [...] (jak też [...] również zawieszonego z tej samej przyczyny), tj. stanowi tzw. trójmiedzę pomiędzy działkami nr: [...], [...] i [...]. Wskazano, że wszczęte postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy O z dnia [...] 2015 r. nr [...] postępowanie rozgraniczeniowe między innymi dla działki nr [...] z działką sąsiednią o nr [...] w B zakończyło się wydaniem w dniu 21 kwietnia 2016 r decyzji zatwierdzającej przebieg granic pomiędzy ww. działkami na odcinku pomiędzy punktami "12 e - 13 e". W dniu 17 maja 2016 r. skarżący wnieśli o przekazanie sprawy na drogę postępowania sądowego, co skutkowało przekazaniem w dniu 23 maja 2016 r. akt postępowania administracyjnego [...] do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu Wydział I Cywilny. Jako znaczenie dla kwestii zawieszenia wskazano ponadto okoliczność, że zawieszone postępowanie nr [...], wszczęte postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., o rozgraniczenie nieruchomości położonej w B ozn. jako działka o nr [...] z działkami sąsiednimi o nr: [...] i [...] w pozostałym zakresie (tzn. dotyczącym działek o nr [...] i [...]) zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2016 r. zatwierdzającą przebieg granic ww. nieruchomości na odcinku pomiędzy punktami: 2/61-1/16, przy czym punkt 1/16 stanowi tzw. trójmiedzę pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...]. Również i w tym postępowaniu strony zażądały przekazania sprawy do sądu powszechnego w dniu 21 listopada 2016 r. (właściciel działki o nr [...]) a w dniu 6 grudnia 2016 r. właściciel działki o nr [...]. Sprawa został przekazana do Sądu w ślad za pismem z dnia 23 listopada 2016 r. Powyższe skutkowało również zawieszeniem postępowania [...] (dot. działki o nr [...] i [...]) postanowieniem [...] oraz odmową wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dot. działki o nr [...] z działką nr [...] i [...] - postanowienie [...] także utrzymane w mocy postanowieniem [...] z dnia 22 maja 2017 r. Skarżący zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy O pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. o podjęcie zawieszonego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością położoną w B oznaczoną nr [...] a działką nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy O postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B Gmina O oznaczonej jako działka nr [...] z działką sąsiednią nr [...] położoną w B Gmina O. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu ww. postanowienia, że zainicjowany przez strony spór sądowy przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na okoliczność, że cała granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], która została wyznaczona w dwóch ww. postępowaniach administracyjnych: [...] i [...] na odcinku pomiędzy punktami: "13 e i 1/16" pozostaje sporna. Prawomocne zakończenie opisanych wyżej postępowań sądowych będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięć obecnie zawieszonego postępowania rozgraniczeniowego, w tym przedmiotowego [...] w zakresie działek [...] i [...] – wyznaczenie przez Sąd ww. punktów tj. "13 e" i "1/16" może nastąpić w innych miejscach. Jak zwrócił uwagę organ, z chwilą wydania przez sąd postanowienia o rozgraniczeniu w obrocie prawnym będzie funkcjonować rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące tego zagadnienia, natomiast organ właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego będzie związany prawomocnymi orzeczeniami sądu powszechnego. Przekazane sprawy rozgraniczeniowe zarejestrowane w Sądzie pod sygn. akt [...] i [...] nie zostały zakończone, co stwierdzono na podstawie pisma Sądu z dnia 31 marca 2017 r., 25 maja 2017 r i rozmowy telefonicznej z dnia 3 października 2017 r. Organ uznał więc, że przyczyna zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego nr [...] w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] nie ustała (a dodatkowo ujawniła się jeszcze druga przesłanka) i z tego względu wniosek stron nie podlega uwzględnieniu. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, składając pismem z dnia 2 listopada 2017 r. zażalenie, w którym zakwestionowali wyznaczenie przez geodetę wspólnych punktów granicznych oraz przyjęcie, że prowadzone w sprawie rozgraniczenia działek [...] z działką [...] postępowania sądowe stanowią zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym działek o nr [...] i [...]. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że przez zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia granic między działkami nr [...] i [...] zależy od uprzedniego załatwienia przez Sąd Rejonowy przekazanej na żądanie stron sprawy dotyczącej rozgraniczenia działek o nr [...] z działką nr [...] (w zakresie dot. punktu "13 e"), objętego wcześniejszym postępowaniem administracyjnym nr [...]. Sporny punkt graniczny "13 e" jest wspólnym punktem łączącym oba ww. postępowania nr [...] i [...] oraz [...] również zawieszonego z tej samej przyczyny – tzw. trójmiedza pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...]. Prawomocne zakończenie ww. postępowań sądowych będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięć obecnie zawieszonych postępowań administracyjnych rozgraniczeniowych, gdyż wyznaczenie przez Sąd ww. punktów "13 e i 1/16" może nastąpić w innych miejscach. Ustalenie punktu granicznego "13 e" jako punktu spornego między działkami tzw. trójmiedza między działkami [...], [...] i [...] przez Sąd stanowi prejudykat w sprawie. Sąd powszechny przesądzi bowiem, w którym miejscu przebiega początkowy punkt graniczny "13 e" a organy administracyjne będą związane tym ustaleniem. Postępowanie cywilne natomiast nie zostało zakończone. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do tut. Sądu. Skarżący, działający przez pełnomocnika radcę prawnego P. W., zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101), - art. 153 ustawy Kodeks cywilny, - art. 6,7,8,9, 10 § 1, 77 § 1 i 78 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Skarżący podnieśli, że orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że zaistniała w sprawie przesłanka zawieszenia postępowania w postaci prejudykatu związanego z postępowaniem sądowym o rozgraniczenie. Wskazali, że postępowania o nr [...] i [...] nie były wbrew ustaleniom organów prowadzone o rozgraniczenie pomiędzy działkami o nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...], ale pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...]. Punkt "13 e" został w postępowaniu administracyjnym nr [...] wyznaczony jako punkt graniczny pomiędzy działkami nr [...] i [...] a punkt 1/16 został wyznaczony w postępowaniu administracyjnym nr [...] jako punkt graniczny między działkami nr [...] i [...], a więc nie stanowią one tzw. trójmiedzy między działkami [...], [...] i [...] i z tego też względu rozstrzygnięcie sądowe nie ma prejudycjalnego znaczenia dla rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] i [...] z działka nr [...], gdyż te punkty zostały wyznaczone w postępowaniach administracyjnych o rozgraniczeniu działek: 1. nr [...] z działką nr [...] – pkt 1 akapit 3 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O z dnia [...] 2016 r. nr [...], 2. nr [...] z działką nr [...] – decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt [...] nie dotyczy rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] lecz pomiędzy działkami nr [...] i [...], a więc nie może stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowania administracyjnego o rozgraniczenie działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takich należy kwestionowane postanowienie, gdyż należy do tych rodzajów postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd według wyżej wskazanych kryteriów kontrola jego zgodności z prawem doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie zwiera ono takich wad, które by powodowały konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania rozgraniczeniowego obejmującego nieruchomości położone w B Gmina O oznaczonej jako działka nr [...] z działką sąsiednią nr [...]. W myśl art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) "Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony." Z kolei stosownie do postanowień art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z wykładni powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie zatem wynika, że postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania winno być wydane przez organ wtedy, gdy ustali on bez cienia wątpliwości w tym zakresie, iż nie ustąpiły przyczyny uzasadniające uprzednie zawieszenie tego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, a w niniejszym przypadku to było właśnie przyczyną uprzedniego zawieszenia postępowania, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne. Z akt niniejszego postępowania administracyjnego wynika, że toczące się przed organem l instancji - Burmistrzem Miasta i Gminy O – postępowanie rozgraniczeniowe o ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...] zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Jak wynika z akt tego postępowanie zostało ono zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w sprawie o rozgraniczenie działek [...] z działką [...] w zakresie pkt "13 e", objętego wcześniejszym postępowanie rozgraniczeniowym, znak: [...]. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że postępowania to przed sądem powszechnym ( zarejestrowane pod sygn. akt [...]) nie zostało jeszcze zakończone. W takim razie trudno postawić organom zarzut błędnych ustaleń w tym zakresie, skoro okoliczności te niezbicie wynikają z pism Sądu Rejonowego z dnia 31 marca 2017 r., 25 maja 2017 r. oraz z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z dnia 3 października 2017 r. Wobec powyższego organy miały w pełni podstawę do wydania postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania rozgraniczeniowego, znak: [...]. Podnieść należy, że na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie (por. m. in postanowienie NSA z 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1704/10; LEX nr 1149220). W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania należy przede wszystkim ocenić czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia (uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia"). "Nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje."(por. wyrok WA w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 404/18, LEX nr 2523795). Jak wynika z akt, wskazany punkt "13 e" (łączący oba postępowania rozgraniczeniowe, znak: [...] i znak: [...]) stanowi bowiem tzw. trójmiedzę pomiędzy działkami: [...], [...] i [...]. Cała zaś granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] (wyznaczona w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych na odcinku pomiędzy punktami "13 e" i "1/16" (punkt "1/16" stanowi z kolei tzw. trójmiedzę pomiędzy działkami [...], [...] i [...], postępowanie, znak: [...]), jest sporna. Rzeczywiście zgodzić się wobec tego należy ze stanowiskiem, że w toku postępowania sądowego może dojść do wyznaczenia tych punktów, w tym punktu "13 e" w innym miejscu niż w niniejszym postępowaniu. Sąd powszechny przesądzi zatem w którym miejscu przebiega początkowy punkt graniczny, a organy procedujące w niniejszej sprawie będą związane tym ustaleniem. Bezsprzecznie więc istniała sytuacja uzasadniająca uprzednie zawieszenie niniejszego postępowania, jak i pozostałych postępowań rozgraniczeniowych do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, i istnieje ona nadal skoro sąd powszechny jeszcze w tych sprawach nie orzekł. W takim razie bezpodstawne są zarzuty skargi. Kontrolowane postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania są zgodne z prawem i nie zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcia procesowe. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty skargi kwestionują nie tyle samo postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania, czy nawet postanowienie o zawieszeniu, lecz dokonane w sprawie postępowania rozgraniczeniowego ustalenia faktyczne – a więc wszystko co dotychczas w sprawie zostało zrobione. Sąd rozpoznając skargę związany jest jednak granicami sprawy zgodnie z art. 134 P.p.s.a. bada więc jedynie zgodność z prawem wyłącznie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Okoliczności podnoszone przez skarżących w tak szerokim zakresie mogły być skutecznie podniesione jedynie na innym etapie - badania decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. W tym względzie Sąd prezentuje analogiczne stanowisko, jak w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 877/17. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.