III SA/Kr 513/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. S., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. L. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. W dniu 16 czerwca 2010 r. Z. S. i J. S. złożyli wniosek o udzielenie pomocy w kwocie do 100 000 zł na remont i odbudowę budynku mieszkalnego położnego w Ł w związku z jego uszkodzeniem wskutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które miały miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Wójt Gminy P decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] przyznał wnioskodawcom zasiłek celowy w kwocie 40 308 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu 5 kwietnia 2011 r. wnioskodawcy zwrócili się z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego - nie na remont uszkodzonego budynku, a na budowę domu na działce nr [...] w Ł, stanowiącej własności małoletniego syna – W. S. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wójt Gminy P odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego do 100 000 zł z przeznaczeniem na budowę domu. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wójt Gminy P odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wójt Gminy P odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu. Decyzja ta została utrzyma w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1796/12 uchylił m.in. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P z dnia [...] 2012 r., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P z dnia [...] 2012 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wójt Gminy P przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wójt Gminy P przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Wójt Gminy P przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i J. S. od decyzji Wójta Gminy P z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania J. S. i Z. S. zasiłku celowego w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J. i Z. S. pomoc w postaci bezzwrotnego jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 26 781,45 zł brutto (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy siedemset osiemdziesiąt jeden złotych 45/100) z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy P przyznał Z. i J. S. pomoc w postaci bezzwrotnego jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 26 200,00 zł brutto (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy dwieście złotych 00/100) z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. Decyzja ta zawierała dodatkowo inne szczegółowe postanowienia o płatności rat i dokumentowaniu wydatków przez strony. Odwołanie od wyżej przywołanej decyzji organu pierwszej instancji wraz z zażaleniem na postanowienie z dnia [...] 2015 r. znak: [...] oraz wnioskiem o wyłączenie Kierownika GOPS E. I. od dalszego rozpoznania sprawy wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. S. i J. S. W treści odwołania strony m.in. zarzuciły zaniżenie przez organ pierwszej instancji wysokości przyznanego zasiłku o kwotę 581,45 zł, nie zastosowanie się ich zdaniem do zaleceń i wskazówek zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pogwałcenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, ustalenie nierealnego terminu dostarczenia prawomocnego pozwolenia na budowę, przekroczenie granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 20 lutego 2015 r. przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpatrując odwołanie Z. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: W pierwszej kolejności wskazano, że sprawa przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu na nieruchomości położonej w Ł, stanowiącej działkę nr: [...] była już wielokrotnie przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium rozpoznając odwołania Z. i J. S. wnoszone od decyzji organu pierwszej instancji podjęło do tej pory szereg rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja jest kolejną, która zapadła w następstwie wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1796/12. Kolegium wskazało, że jak wynika z odwołania Z. i J. S. z dnia 17 lutego 2015 r. spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu wysokości przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] oraz kosztów opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców - W celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. Kolegium podało, że rozpoznając sprawę z odwołania Z. S. i J. S. należy oprzeć się na treści art. 40 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy "może być przyznany" także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej albo ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zasiłek celowy nie służy bowiem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Uznaniowość orzeczenia w przedmiocie zasiłku celowego na gruncie art. 40 ww. ustawy nie zwalnia jednak organu orzekającego od przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej nakazuje ustalenie m.in. zakresu doznanych szkód. Ustalenie tej okoliczności stanowi niezbędny element stanu faktycznego pozwalającego na przyznanie pomocy. Powyższe twierdzenie wyraził w wyroku z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt: III SA/Kr 968 /14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. WSA w Krakowie podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt: I SA/Wa 1298/04, zgodnie z którym zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 1372/11 twierdząc, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej, z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 40 ustawy - stwierdzenia zaistnienia straty - stanowi naruszenie tego przepisu w sposób rażący. Kolegium na podstawie stanu faktycznego sprawy wskazało na okoliczności, które stały się podstawą określenia strat powstałych na skutek powodzi, która dotknęła zabudowania stanowiące własność Z. i J. S., a w konsekwencji przyznania stronom zasiłku celowego na poziomie 26 200,00 zł. Podniesiono, że na mocy ostatecznej decyzji zmieniającej z dnia 7 maja 2013 r., znak: [...] wydanej na wniosek strony w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, znacznie zmniejszony został zakres prac do wykonania w budynku, który uległ uszkodzeniu na skutek powodzi w 2010 r., tak że z 18 pozycji nieprawidłowości do usunięcia zostały tylko 3 pozycje, tj. wykonanie nowego fundamentu pod ścianą wschodnią po uprzednim rozebraniu ściany fundamentowej i fundamentu betonowego, wymiana ściany fundamentowej od strony wschodniej budynku w całości na ścianę murowaną z bloczków betonowych, którą należy wytynkować zaprawą cementową i założyć izolację z papy na spodnią część belki drewnianej dolnej oraz wykonanie podbicia fundamentów od strony północnej, południowej i zachodniej wg załączonego rysunku w terminie do 31 grudnia 2014 r. Uznano, że roboty mają zostać wykonane zgodnie z ekspertyzą pn. "Ekspertyza techniczna". Na podstawie przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rzeczoznawca majątkowy w dniu 19 maja 2014 r. dokonał aktualizacji wyceny robót remontowych budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Ł, gmina P w związku ze zniszczeniami powstałymi podczas powodzi (maj-czerwiec 2010 r.) z dnia 16 lipca 2010 r. Aktualizacja wyceny została sporządzona po uprzednich oględzinach ww. budynku przeprowadzonych przy uczestnictwie wnioskodawców w dniu 16 kwietnia 2014 r. Wnioskodawcy nie wnosili podczas oględzin żadnych zastrzeżeń a wartość robót wyceniona została na kwotę 26 200,00 zł. Niniejsza wycena strat poniesionych przez wnioskodawców dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego koresponduje z wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 listopada 2014 r. Wartość określona przez rzeczoznawcę na poziomie 26 200,00 zł stała się zatem podstawą przyznania Z. i J. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...]. Powyższego faktu nie sposób negować w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego, wobec czego Kolegium przyznało wnioskodawcą tę właśnie kwotę określającą wartość poniesionych przez nich strat. Kolegium podkreśliło, że przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego zgodne jest z wnioskiem wynikającym z pisma Z. i J. S. z dnia 1 kwietnia 2011 r., w którego treści wnoszą o "przeniesienie zasiłku celowego, który będzie przyznany na remont budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r. na budowę nowego domu na nowej działce o nr [...]". Nadto stwierdzono, że wypełniając sugerowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazania zawarte w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1796/1 wydanego w sprawie ze skargi Z. i J. S., Kolegium przyznaną kwotę zasiłku celowego, a ściślej rzecz biorąc jej wypłatę ustaliło w 4 ratach, zobowiązując jednocześnie strony do doręczenia Kierownikowi GOPS faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego w terminie 60 dni od dnia przekazania przez GOPS kolejno następujących po sobie rat. Na potwierdzenie powyższej koncepcji wypłaty kolejnych rat przywołano wspominane wyżej stanowisko WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. , w którym Sąd stwierdził, że "możliwe jest bowiem przyznanie takiej pomocy w ratach warunkując tym samym dokonywanie wypłaty kolejnych rat od rozliczenia kwot dotychczas wypłaconych przez udokumentowanie dokonanych wydatków z zastrzeżeniem wykorzystania przyznanej kwoty zasiłku zgodnie z przeznaczeniem, zobowiązania do przedłożenia faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków na cel określony w decyzji, ustalenia ostatecznego termin rozliczenia przyznanego zasiłku. Możliwe jest także zobowiązanie do zwrotu przyznanej pomocy jeżeli przyznana pomoc nie będzie wykorzystana w całości, lub jeżeli przyznana pomoc będzie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w decyzji oraz w przypadku nieprzedłożenia dokumentów z poniesionych wydatków zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 5, art. 40 ust. 3, art. 104 ust. 1 u.p.s". W opisanym wyżej zakresie decyzja Kolegium zbieżna jest ze stanowiskiem sądu administracyjnego. Podkreślono, że spór pomiędzy wnioskodawcami, tj. Z. i J. S. a organem pierwszej instancji powstał w związku z nieuwzględnieniem w ramach przyznawanej pomocy przez Kierownika GOPS kwoty 581,45 zł tytułem poniesionych kosztów opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości, wynikającej z wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. zatytułowanego "wniosek o zwiększenie kwoty zasiłku na usuwanie skutków powodzi z 2010 r." Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy organ I instancji kwotę 581,45 zł zawarł w przyznanej wysokości zasiłku celowego tj. kwocie 26 200,00 zł wynikającej z opinii biegłego rzeczoznawcy. Z uwagi na to, że kwota 26 200,00 zł dotyczy poniesionych przez wnioskodawców strat na skutek powodzi (opinia biegłego rzeczoznawcy) Kolegium uznało, że równowartość kosztów opłaty sądowej i aktu notarialnego winna zostać przyznana odrębnie. W tym stanie rzeczy Kolegium w punkcie pierwszym swojego orzeczenia zawarło powiększoną o wartość 581,45 zł kwotę zasiłku celowego przyznanego Z. i J. S., która to kwota winna zostać wypłacona w ramach I raty wraz z kwotą 560 zł. Potwierdzeniem zasadności podjętego rozstrzygnięcia odnoszącego się do przyznania zasiłku celowego z tytułu poniesionych kosztów opłaty sądowej i aktu notarialnego jest podobnie jak poprzednio powołane stanowisko WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. w którym wskazano, że "wnioski skarżących z dnia 3 sierpnia 2013 r., oraz z dnia 2 grudnia 2011 r. nie były tożsame zarówno co do przedmiotu w odniesieniu do zakresu wnioskowanej pomocy, jak i podstawy prawnej. Odmienne stanowisko zajęte przez organy w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...], oraz w utrzymanej w mocy poprzedzającej ją decyzji częściowej Wójta Gminy P z dnia [...] 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania Z. S. i J. S. zasiłku celowego w kwocie 581,45 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów sprawy sądowej i aktu notarialnego - było wadliwe. Dlatego też Sąd uznał za wadliwe decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą decyzję częściową Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego w kwocie 581,45 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów sprawy sądowej i aktu notarialnego". Z powyższego bezsprzecznie można wywieść, że kwota 581,45 zł winna zostać przyznana Z. i J. S. w oparciu o dyspozycję art. 40 ustawy o pomocy społecznej wobec czego podjęto w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze opisany stan faktyczny i prawny sprawy Kolegium stwierdziło, że uchybienia odnoszące się do rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze usunięte poprzez wydanie decyzji na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do wniosku Z. i J. S. o wyłączenie Kierownika GOPS E. I. od dalszego rozpoznawania sprawy Kolegium podało, że strony korzystając z dyspozycji art. 142 k.p.a. zaskarżyły niniejsze postanowienie organu pierwszej instancji w treści wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] 2014 r., sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miało związku z uchybieniami leżącymi po stronie osoby Kierownika GOPS, o czym strony poinformowano. Z uwagi na to, że na postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie, o czym wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 maja 1990 r. SA/Po1555/89 Kolegium rozpoznało wniosek stron w ramach odwołania od decyzji organu I instancji. Kolegium, nie podzielając argumentacji stron uznało, iż wszelkie okoliczności potwierdzające zasadność podejmowanych przez Kierownika GOPS czynności, a tym samym brak podstaw do jego wyłączenia na gruncie art. 24 § 3 k.p.a. Obecnie strony wniosły zarzuty pod adresem Kierownika GOPS w treści odwołania od d organu I instancji z dnia 30 stycznia 2015 r., nie kierując uprzednio swoich zastrzeżeń do przełożonego Kierownika GOPS, tj. Wójta Gminy. W tym miejscu przywołano treść wyroku NSA sygn. akt: I OSK 384/07, z treści którego wynika, że strony wnioskujące o wyłączenie Kierownika GOPS winny w pierwszej kolejności wnieść swoje zastrzeżenia do jego bezpośredniego przełożonego, jakim jest właściwy Wójt Gminy. W dalszej kolejności w przypadku niezadawalającej ich decyzji Wójta mogą skorzystać z uprawnienia wynikającego z treści art. 142 k.p.a. i zaskarżyć uprzednio wydane postanowienie Wójta Gminy w odwołaniu od decyzji. Tym samym wniosek stron nie mógł zostać rozpoznany. Nadto stwierdzono, że w odniesieniu do postanowienia Kierownika GOPS w P z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy na okoliczność oszacowania wysokości strat spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi z roku 2010 i ich wyliczenie zgodnie z wnioskiem, jako czynności incydentalnej zażalenie nie przysługuje. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2015 r., nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. S. i J. S. Skarżący napisali, że kwestionują zaskarżoną decyzję w części, tj. gdy chodzi o sentencję: w zakresie, w jakim nie orzeczono o przyznaniu zasiłku ponad kwotę 26.781,45 zł a do maksymalnej wysokości 100.000 zł, postanowieniu dowodowym GOPS z dnia [...] 2015 r., [...], wadliwie określono księgę wieczystą prowadzoną dla działki [...] Ł, wymóg dostarczenia prawomocnego, a nie ostatecznego pozwolenia ma budowę. W stosunku do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano na wadliwe ustalenia faktyczne, tj. określenie numeru księgi wieczystej prowadzonej działki [...] w Ł, oparcie wielkości szkody jedynie na podstawie decyzji PINB z 2013 r., Aneksu nr 2 nie będącej samodzielną wyceną, lecz jednym z elementów większej całości, jaką były wszystkie prace M. B. wykonane na potrzeby niniejszego postępowania o zasiłek powodziowy, wskazania na stronie 9, że skarżący nie wnosili zastrzeżeń do pracy rzeczoznawcy M. B. w 2014 r., dopiero w dniu 1 kwietnia 2011 r. zwrócili się z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego. Zakwestionowano też ustalenia prawne, według których na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej zasiłek może być przyznany tylko w granicach określonych przez decyzję PINB. Skarżący zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu i jego uzasadnieniu naruszenie: 1) norm postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8, 11 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez zaprzeczenie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadzie przekonywania w ten sposób, iż w wydanej decyzji nie odniesiono się w ogóle do zdecydowanej większości przedstawionych przez nas w odwołaniu z dnia 17 lutego 2015 r. zarzutów oraz argumentów merytoryczno-proceduralnych, które to uchybienia spowodowały, iż w konsekwencji niemożliwym jest poznanie wszystkich racji jakie kierowały organem II instancji przy wydawaniu decyzji; - art. 7 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli i w konsekwencji pominięcie w rozstrzygnięciu oczywistego faktu, iż już od momentu wniesienia odwołania od decyzji [...] z [...] 2010r., znak: [...] skarżący wnosili o możliwość przeznaczenia zasiłku celowego nie na remont dotychczasowego budynku, lecz na budowę nowego domu, - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się o całości zgromadzonego materiału dowodowego - w szczególności po oddaleniu postanowieniem z 29.01.2015 r. wniosku dowodowego z 16.01.2015 r. i odmowie uwzględnienia zażalenia nań przez SKO; - art. 78 § 1 i 81 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodów ekspertyz rzeczoznawcy, co do osoby którego istnieją podstawy do wyłączenia z uwagi na oczywistą wadliwość sporządzanych przezeń ekspertyz; - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na naszą niekorzyść w sprawie, w której tylko skarżący wnosili środki odwoławcze - a zatem wszelkie zmiany decyzji są możliwe tylko poprzez zwiększenie zasiłku; wyznacznikiem minimalnym winna być kwota zawarta w pierwszej decyzji GOPS z 19.08.2010 r. tj. 40.308 zł i przyznany zasiłek nie może być od niej niższy; - art. 142 k.p.a. poprzez błędne uznanie iż postanowienie z dnia [...] 2015 r., znak: [...] nie można zaskarżyć; - sprzeczność pomiędzy treścią decyzji SKO z dnia [...] 2014 r. (strona 17 akapit 2 i 3 od góry) a obecnie skarżonej w zakresie wartości dowodowej wyceny rzeczoznawcy w postaci Aneksu nr 2 sporządzonego w kwietniu 2014 r. na potrzeby zasiłku; - wydanie orzeczenia przez osobę, która winna ulec wyłączeniu: podpisany na skarżonej obecnie decyzji M. N. był współautorem m.in. decyzji z dnia [...] 2012 r. oraz z [...] 2012 r. uchylonych następnie przez WSA w Krakowie wyrokiem z 8.10.2013 r. sygn. III SA/Kr 1796/12 - a nie powinien on orzekać ponownie w tej sprawie, gdyż istnieje wątpliwość co do jego bezstronności i braku kierunkowego nastawienia, - nie rozstrzygnięto dotąd we właściwym trybie o zasadności wyłączenia E. I. – wnioski skarżących z 16.01.2015 r. czy 27.06.2014 r. nie zostały w ponowionym obecnie postępowaniu rozpoznane w pierwszej instancji przez Wójta Gminy P; 2) norm prawa materialnego poprzez: - dopuszczenie do niekonstytucyjnej nierówności obywateli wobec prawa - inni poszkodowani w powodzi otrzymali już dawno zasiłki wg wycen sporządzanych tuż po kataklizmie i nie wymagano od nich decyzji PINB określającej zakres remontu, a tylko skarżących są dyskryminowani; - uznanie, że wg art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek może zostać przyznany tylko w granicach określonych przez decyzję PINB; - błędną interpretację wytycznych Urzędu Wojewódzkiego z 12.08.2010 r., znak: [...] z których jasno wynika, że wniosek o zasiłek do 100.000 zł winien od 2010 r. być rozpatrywany pod kątem budowy nowego domu na niezalewowej działce w granicach rzeczywistych szkód zaistniałych po powodzi określonych przez rzeczoznawcę; - brak prawidłowego zastosowania reguł z części II wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.09.2010 r., znak: [...] w pełni dopuszczających budowę nowego domu w miejsce remontu starego - i to w dodatku bez potrzeby wydawania decyzji przez PINB o losach starego domu. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie jako dowodów kopii pism wskazanych w skardze (znajdujących się w oryginałach w aktach sprawy), a także sprawy toczącej się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończonego wydaniem decyzji z 1.03.2011 r. znak: [...], z dnia 7.05.2013 r., znak: [...] oraz z dnia 11.2014 r., znak: [...]. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie opisanej na wstępie decyzji w zakwestionowanej części oraz jej uzasadnienia i przekazanie w tym zakresie sprawy organom administracji ponownego rozpoznania – tak, aby po przeprowadzeniu postępowania dowodowego opartego na nowej opinii innego rzeczoznawcy ustalił rzeczywisty zakres szkód zaistniałych w naszym domu wskutek z powodzi w latach 2010 i 2014 r. - i w konsekwencji przyznano nam zasiłek do 100.000 zł przeznaczeniem na budowę nowego domu na niezalewowej działce [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z która sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 19 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegającego wyłączeniu w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. według jego brzmienia z chwili wydania zaskarżonej decyzji pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, opubl. ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 1736/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są poglądy, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, a według których "Zgodnie (...) z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, stosownie do treści art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Podkreślić należy, że nie sposób wykładni tej odnosić jedynie do sytuacji, w której konkretny członek Kolegium wchodził w skład składów orzekających, wydających decyzje - w tej samej (pod względem materialnym) sprawie, które następowały bezpośrednio po sobie. Wykładnia ta odnosi się również (...) do sytuacji, gdy organ odwoławczy w tej samej (pod względem merytorycznym) sprawie orzekał trzykrotnie, przy czym ten sam członek Kolegium brał udział w wydaniu decyzji podczas pierwszego orzekania przez Kolegium i w kolejności trzeciego. (...) W rezultacie zatem uprawnione jest stanowisko, że skoro członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) uczestniczył przy wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji (...), nie powinien był orzekać ponownie w tej samej pod względem merytorycznym sprawie" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., I OSK 1845/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., I OSK 96/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 96/13, wskazał, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez organ kolegialny (por. A. Plucińska-Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Orzeczenia te zapadły w stanie faktycznym, w którym w składzie orzekającym samorządowego kolegium odwoławczego wydającego decyzję uchyloną następnie przez sąd administracyjny znajdowała się osoba, która następnie wchodziła w skład kolegium rozpoznającego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w następstwie wyroku uchylającego. Jest to sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1796/12 uchylona został m.in. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...] wydana w składzie: M. N., A. K., Ł. S. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy P z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. i J. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu, a także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r., nr [...] wydana w składzie: W. Ł., A. K., M. N. oraz poprzedzając ją decyzja Wójta Gminy P z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. i J. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu. W następstwie wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1796/12 decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wójt Gminy P przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydaną w składzie: A. K., W. Ł., M. N., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wójt Gminy P przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydaną w składzie: M. N., A. K., M. M., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W chronologicznym następstwie tych orzeczeń zapadła decyzja Wójta Gminy P z dnia [...] 2015 r., nr [...] przyznająca J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2015 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P z dnia [...] 2015 r., nr [...]. Kolegium wydało decyzję z dnia 19 marca 2015 r., nr [...] w składzie: M. N., M. M., K. W. Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego – M. N. brał zatem udział w wydaniu decyzji uchylonych przez sąd administracyjny, jak i w wydaniu zaskarżonej decyzji, która zapadła w tej samej sprawie administracyjnej na skutek odwołania od decyzji Wójta Gminy P z dnia [...] 2015 r., nr [...]. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu obarczonym wadą, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem trafny okazał się w tym zakresie zarzut podniesiony w skardze dotyczący wydania zaskarżonej decyzji przez osobę, która winna ulec wyłączeniu, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne uchybienie procesowe. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Uchylenie zaskarżonej decyzji obliguje SKO do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy P z dnia [...] 2015 r., nr [...] w składzie nie obejmującym członków Kolegium podlegających wyłączeniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).