III SA/Kr 547/18

|Sygn. akt III SA/Kr 547/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r., sprawy ze skargi J. C. działającej przez kuratora T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji skargę oddala. Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., III SA/Kr 470/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z [...] 2016 r. Decyzją tą Wójt przyznał skarżącej J. C. usługi opiekuńcze od 2 stycznia do 31 grudnia 2017 r. przez 3 dni robocze w tygodniu po 2 godziny dziennie oraz ustalił odpłatność za ww. usługi w wysokości 40 % rzeczywistych kosztów, tj. 6,62 zł za godzinę. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły i nie przedstawiły w sposób przekonujący kwestii kluczowej w rozpoznawanej sprawie, a podnoszonej przez skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze, tj.: z jakiego względu osoba dotychczas mieszkająca samodzielnie mogła korzystać przez 10 lat z usług opiekuńczych w większym zakresie (5 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie), a obecnie, po przebytym udarze mózgu, będąc osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji – leżącą, cewnikowaną i karmioną sondą – już w takim zakresie tych usług opiekuńczych nie wymagała (wobec przyznania jej tylko 3 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie). Zdaniem Sądu, sam fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej (zabranie przez syna do swego miejsca zamieszkania) nie upoważniał do zmniejszenia świadczonych usług opiekuńczych, tym bardziej, że nie zwiększył się ani krąg osób zobowiązanych do alimentacji, ani organy nie wykazały, aby osoby zobowiązane do alimentacji stały się sprawniejsze (syn skarżącej również miał problemy z samodzielnością – poruszał się o kulach). Sąd jednocześnie stwierdził, że nie ma racji skarżąca podnosząc, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem i synową, u których przebywa. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, uwzględnia faktyczne przebywanie i gospodarowanie, a nie np. okoliczność, gdzie dana osoba jest zameldowana na stałe. W związku z powyższym wyrokiem, organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z córką skarżącej J. N.; przystąpił również do przeprowadzenia wywiadów aktualizacyjnych i alimentacyjnych osób zobowiązanych do alimentacji, tj. T. C., A. F. oraz K. P. Po wielokrotnych próbach kontaktu ostatecznie 6 października 2017 r. T. C. i jego małżonka M. C. odmówili przeprowadzenia wywiadów, udzielania jakichkolwiek informacji, jak również sporządzenia protokołu czy złożenia oświadczenia. Także A. F. i K. P. odmówiły przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i udzielania jakichkolwiek informacji. Z kolei w wywiadzie alimentacyjnym przeprowadzonym 18 października 2017 r. z córką skarżącej J. N. wyjaśniła ona, że ze względu na swoją sytuację zdrowotną i finansową oraz konflikt z rodzeństwem, które od 1,5 roku uniemożliwia jej kontakt z mamą, nie zobowiązuje się do pomocy skarżącej. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że skarżąca jest osobą wspólnie gospodarującą z synem T. i synową M., źródłem dochodu są świadczenia emerytalno - rentowe członków rodziny w łącznej wysokości 3 544,62 zł. Skarżąca wymaga opieki osób drugich. Syn T. i jego żona są w wieku produkcyjnym, nie wymagają opieki osób drugich. Pozostałe dzieci skarżącej to: A. F., która mieszka na jednym osiedlu ze skarżącą oraz J. N., mieszkającą ok 60 km od skarżącej. W krąg zstępnych wchodzą jeszcze pełnoletni wnukowie skarżącej. Na podstawie opinii sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o przyznanie usług opiekuńczych z 26 października 2017 r. organ ustalił, że skarżąca nie porusza się samodzielnie, jest osobą leżącą, wymaga pomocy osób drugich, nie porozumiewa się z otoczeniem, zatem bezspornie wymaga wsparcia. Ponadto na podstawie informacji udzielonych przez pracownika socjalnego współpracującego ze skarżącą w momencie kiedy samodzielnie zamieszkiwała, organ ustalił, że skarżąca była ostatnio objęta usługami w większym zakresie ze względu na: małe zainteresowanie nią osób zobowiązanych do alimentacji, pogarszający się stan zdrowia, usytuowanie w domu z dala od centrum, konieczność wykonywania nie tylko usług opiekuńczych ale także gospodarczych, które pochłaniały znaczną część czasu pracy opiekuna medycznego oraz zapewnienie skarżącej komfortu psychicznego codziennego kontaktu z drugą osobą. Ponadto możliwości Ośrodka w tym czasie pozwalały na zabezpieczenie skarżącej usług opiekuńczych w wymiarze 5 dni roboczych po 2 godziny dziennie. Na podstawie oświadczenia osoby sprawującej nieprzerwanie opiekę nad skarżącą od kilkunastu lat organ doszedł do przekonania, że obecny wymiar usług był wystarczającym wsparciem dla skarżącej, tym bardziej, że rodzina ma również wsparcie w tym zakresie z innych źródeł. Czynności wykonywane są przez opiekuna medycznego lub pielęgniarkę długoterminową. Organ przyznał, że opieka nad osobą starszą i po udarze mózgu jest dużym obowiązkiem dla domowników jednak biorąc pod uwagę fakt, że oprócz opiekuna medycznego czynności wobec skarżącej wykonuje także pielęgniarka, opieka nad skarżącą nie jest dla członków rodziny tak absorbująca, aby uniemożliwiała całkowicie życie prywatne i zawodowe członkom rodziny, tym bardziej, że na jednym osiedlu mieszka dwoje dzieci skarżącej i jej dorośli wnukowie. Zdaniem organu, kurator skarżącej – jej syn T. C. reprezentował "postawę roszczeniową, nieznoszącą sprzeciwu i mało konkretną", jednocześnie sam odmawia przeprowadzenia wywiadu i ustalenia faktów. Mając na uwadze powyższe, decyzją z 17 listopada 2017 r. organ I instancji ponownie przyznał skarżącej świadczenie w formie usług opiekuńczych na okres od 2 stycznia do 31 grudnia 2017 r. przez 3 dni robocze w tygodniu po 2 godziny dziennie, odmawiając jednocześnie przyznania tych świadczeń w ww. okresie w wymiarze 5 dni roboczych po 2 godziny dziennie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej, decyzją z dnia [...] 2018 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że należało uznać za uzasadnione zarzuty podniesione w odwołaniu, gdyż organ I instancji prowadząc postępowanie zaniechał obowiązku zapewnienia pełnomocnikowi skarżącej czynnego udziału w sprawie, a to poprzez pominięcie zawiadomienie go o dokonywanych czynnościach dowodowych, w szczególności wywiadów środowiskowych. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy oraz alimentacyjny, zapewniając czynny udział w postępowaniu ustanowionemu pełnomocnikowi. Kolejna wydaną decyzją z [...] 2018 r. organ I instancji: – przyznał skarżącej J. C. świadczenie w formie usług opiekuńczych na okres od 2 stycznia do 31 grudnia 2017 r. przez 3 dni robocze w tygodniu po 2 godziny dziennie; – ustalił odpłatność za jedną godzinę usługi opiekuńczej w wysokości 6,62 zł, tj. w wysokości 40% rzeczywistych kosztów; – odmówił przyznania skarżącej ww. świadczenia na okres od 2 stycznia do 31 grudnia 2017 r. w wymiarze 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie. W odwołaniu skarżącą wniosła o uchylenie ww. decyzji w części, tj. w zakresie pkt 3 oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej świadczenia w formie usług opiekuńczych od 2 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godzinny dziennie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie jej pkt 3 i przekazanie jej organowi administracji publicznej do ponownego rozpoznania. Decyzją z 19 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja dotyczyła przyznania usług opiekuńczych za okres wsteczny, w sytuacji gdy, świadczenia te zostały już zrealizowane w 2017 r. w wymiarze 3 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie. Świadczenie w formie usług opiekuńczych, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Prawo do świadczenia w postaci usług opiekuńczych nie powstaje z chwilą złożenia wniosku lecz na mocy decyzji która to świadczenie przyznaje, która to decyzja ma charakter konstytutywny. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, tj. za okres przed datą wydania decyzji, w sytuacji gdy żądane świadczenie zostało już stronie przyznane oraz zrealizowane, chociaż w mniejszym zakresie niż wnioskowano. Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Zarówno utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jak i jej zmiana poprzez przyznanie usług opiekuńczych w zwiększonym wymiarze, oznaczałoby, że decyzja taka byłyby nieważne na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) ponieważ w dniu ich wydania byłyby trwale niewykonalne. Orzekając o przyznaniu świadczeń wstecz naruszono by zatem dyspozycję art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, a także dyspozycję art. 105 § 1 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, zaś uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium w całości. Zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do meritum sprawy, tj. nie ustaliło w jakim zakresie powinno przysługiwać jej świadczenie opiekuńcze, co miało znaczenie dla przyznania jej świadczenia na kolejny okres – 2018 r., gdyż organ odmówił jej w całości przyznania świadczenia za ten okres. Organ I instancji pomimo stwierdzonych licznych uchybień w jego działaniu "nie dokonał ich konwalidacji". Nadto całkowicie pomijał składane przez skarżącą wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania świadków, "wymuszając na stronie odwołującej się składnie oświadczeń w ramach wywiadu środowiskowego, prowadzonego w sposób odbiegający od jakichkolwiek reguł". Ponadto skarżąca zauważyła, że decyzją z [...] 2018 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, a nie umorzyło postępowanie, pomimo że między datą wydania ww. decyzji a decyzji zaskarżonej różnica wynosiła jedynie 3 miesiące". Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu był sposób orzekania organów pomocy społecznej w przedmiocie przyznanych świadczeń rzeczowych (usługi opiekuńcze) po zakończeniu okresu, na jaki świadczenia te przyznano i w którym je zrealizowano. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że nie można przyznać świadczenia opiekuńczego po zakończeniu okresu, za który świadczenie miało być przyznane. Świadczenia opiekuńcze należą do tzw. świadczeń niepieniężnych, co wynika z art. 36 pkt 2 lit. l ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie w formie usług opiekuńczych, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., I OSK 966/10). Konsekwencją takiego stanowiska jest również i to, że skoro okres na jaki przyznano świadczenia się zakończył, to nawet w sytuacji gdy beneficjent tych świadczeń kwestionuje rozmiar przyznanej pomocy (w zakresie świadczeń niepieniężnych) – bezprzedmiotowa jest zmiana rozmiaru przyznanej pomocy przez organ II instancji, ponieważ nie doprowadziłoby to faktycznego przekazania usług opiekuńczych w większym zakresie niż za miniony (i zakończony) okres zasiłkowy. Tylko świadczenia pieniężne mogą zostać wyrównane po zmianie decyzji przez organ II instancji. Nie jest natomiast możliwe "odpracowanie" z mocą wsteczną świadczeń opiekuńczych. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje również żadnej formy rekompensaty za "utracone" usługi opiekuńcze. Co najwyżej, strona pokrzywdzona błędnie wydaną decyzją administracyjną, a właściwie przewlekłością postępowania co doprowadziło do umorzenia postępowania z powodu zakończenia okresu, za który usługi opiekuńcze miały być przyznane - może domagać się odszkodowania na zasadach ogólnych tj. zgodnie z art. 417 oraz 4171 i 4172 kodeksu cywilnego. Dodać też należy, że nawet gdyby uznać, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów (prawa materialnego lub procesowego) – to nie oznacza to automatyzmu w przyznaniu świadczeń za następny okres – jak argumentowała skarżąca. Sąd zdaje sobie sprawę, że rodzaj schorzenia skarżącej powoduje, że raczej niemożliwy jest powrót do zdrowia – niemniej jednak zmianie mogły ulec inne okoliczności (np. uzyskanie dochodów pozwalających na sfinansowanie usług opiekuńczych, zamieszkanie z osobami, które zapewniłyby opiekę) i te okoliczności powinny być zweryfikowane. Sąd zwraca również uwagę, że organy monitorowały na bieżąco sytuację skarżącej – ponaglając jej syna do złożenia wniosku za kolejny okres – rok 2018 r. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarga za na decyzje w przedmiocie usług opiekuńczych za 2018 r. została oddalona (wyrok z 14 września 2018 r., III SA/Kr 645/18). Sąd orzekający podkreślił w uzasadnieniu tego wyroku, że syn skarżącej lekceważył działania pracowników socjalnych i prezentował roszczeniową postawę (np. żądał mycia okien w pomieszczeniach, w których przebywa podopieczna - pomimo zamieszkiwania przez kilku członków rodziny w tym samym domu i w jego pobliżu - czy przynoszenia wody, opału i palenie w piecu - pomimo tego, że J. C. przebywała w pomieszczeniu opalanym gazem, a dom miał instalację wodną). W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.