III SA/Kr 552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 marca 2016 r. nr [ ] w przedmiocie zwolnienia ze służby skargę oddala Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 1 marca 2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania posterunkowego R. W. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2015 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji z dniem 15 grudnia 2015 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęło, złożone w ustawowym terminie, odwołanie posterunkowego R. W. - byłego funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2015 r., którym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 grudnia 2015 r. W odwołaniu R. W. nie zgodził się z decyzją o zwolnieniu go ze służby w Policji. Dodał, że przez cały okres pełnienia służby na stanowisku funkcjonariusza Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji starał się w miarę swoich zdolności i nabytych kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego, rzetelnie wykonywać swoje obowiązki służbowe. Nadmienił, że nigdy nie doszło z jego strony do ciężkiego, zawinionego naruszenia obowiązków służbowych, naruszenia dyscypliny służbowej oraz nie wszczęto przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Stwierdził, że został zwolniony ze służby na podstawie, utrzymanej w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji negatywnej opinii służbowej wydanej przez Komendanta Komisariatu Policji, a dotyczącej jego nieprzydatności w służbie przygotowawczej. Nadmienił, że w trakcie jej trwania nie przydzielono mu policjanta posiadającego zdolności pedagogiczne, który mógłby przeprowadzić go przez cały jej okres. Stwierdził, że inni funkcjonariusze z którymi pełnił służbę, nadmiernie koncentrowali się na jego wadach, nie potrafili skutecznie go motywować, czuł się w związku z tym zastraszony, nie mógł się skoncentrować na nakładanych na niego zadaniach. Zdaniem policjanta, wymienione przez niego zachowania noszą znamiona mobbingu. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, że jego postawa w służbie jest zagrożeniem dla kolegi z patrolu. Dodał, że okres służby przygotowawczej trwa 3 lata zaś opinia służbowa została przygotowana na podstawie jego dwuletniego doświadczenia na zajmowanym stanowisku. Ponadto uznał, że z przyczyn jemu nieznanych decyzji zwalniającej go ze służby nadano rygor natychmiastowej wykonalności, pomimo że otrzymał jedną z najwyższych ocen w obszarze kultura osobista. Dodał, że praca w Policji dawała mu dużo satysfakcji z wykonywanego zawodu, a możliwość pełnienia służby w rodzinnym mieście była dla niego dodatkowym honorem. W związku z powyższym R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przywrócenie go do służby w najbliższym z możliwych terminów. Do powyższego odniósł się Komendant Miejski Policji, który stwierdził, że skarżący był policjantem Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Referatu Prewencji Komisariatu Policji. Został przyjęty do służby w Policji w dniu 17 września 2013 r., a zwolniony z dniem 15 grudnia 2015 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, tj. wobec nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny polegający na niedopuszczeniu do służby policjanta będącego w okresie służby przygotowawczej, który otrzymał opinię służbową stwierdzającą jego nieprzydatność do służby w Policji. W dalszej części swojego stanowiska Komendant Miejski Policji stwierdził, że ponieważ skarżący był policjantem w okresie służby przygotowawczej, opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność do służby w Policji zrodziła obligatoryjny skutek określony w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w postaci zwolnienia go ze służby w Policji. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności Komendant Miejski Policji wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu. Analizując materiały postępowania zauważono, że skarżący do służby w Policji został przyjęty w dniu 17 września 2013 r. W okresie od dnia 26 września 2013 r. do dnia 25 kwietnia 2014 r. odbywał szkolenie zawodowe podstawowe w Centrum Szkolenia Policji. Następnie od dnia 30 czerwca 2014 r. do dnia 19 sierpnia 2014 r. odbywał adaptację zawodową w Oddziale Prewencji Policji. W okresie tym nie był opiniowany przez przełożonych. Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883) termin opiniowania policjanta może zostać przesunięty o okres odbywania szkolenia zawodowego. Po zakończeniu okresu adaptacji powrócił do swojej jednostki macierzystej, gdzie pełnił służbę na stanowisku policjanta Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego Referatu Prewencji Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji. W dniu 22 września 2015 r. Komendant Komisariatu Policji sporządził pierwszą opinię służbową w trakcie służby przygotowawczej, w której oceniono policjanta za okres od dnia 21 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Przy opiniowaniu przełożony, oceniając policjanta, zgodnie z ww. rozporządzeniem wziął pod uwagę następujące kryteria: realizacja zadań i czynności, w tym: jakość; samodzielność i inicjatywa; terminowość; planowanie i organizowanie pracy, gdzie przy możliwej skali ocen od 1 (oznaczającej niewłaściwą realizację) do 6 (oznaczającej perfekcyjną realizację) skarżący został oceniony odpowiednio na 1, 1, 2 i 1; a w kryterium kompetencje ogólne, w tym: - rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji; umiejętność współpracy; kultura osobista; dyspozycyjność, skarżący został oceniony kolejno na 3, 2, 5 i 5. We wniosku końcowym dotyczącym opiniowanego przełożony ocenił policjanta jako "nieprzydatny do służby". Opinia została doręczona wymienionemu w dniu 1 października 2015 r. Były policjant złożył od niej odwołanie do Komendanta Miejskiego Policji, który realizując wnioski komisji powołanej do rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Konsekwencją wydania takiej opinii służbowej było obligatoryjne zwolnienie policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji który stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Powyższe Komendant Miejski Policji zrealizował wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] 2015 r., którym zwolniono skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 grudnia 2015 r. Treść art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, kiedy zostanie stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej nieprzydatność funkcjonariusza do służby, we właściwym trybie przewidzianym w przepisach wykonawczych. Przepis ten nie pozostawia organowi możliwości podjęcia innej decyzji, a jedynie nakłada nań konkretny obowiązek. Oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności dokonuje bezpośredni przełożony policjanta w opinii służbowej. W stosunku do skarżącego opinia taka została wydana w dniu 22 września 2015 r. przez Komendanta Komisariatu Policji, której rozstrzygnięciem końcowym było uznanie go za nieprzydatnego do służby. Trzeba zaznaczyć, że opinia służbowa jest narzędziem przełożonego, który w oparciu o dostępne mu środki stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzanych obserwacji, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 21 listopada 2012 r. sygn. akt ll SA/Ke 741/12). Nadmieniono, że w opinii służbowej bezspornie stwierdzono, że skarżący nie posiada predyspozycji do pełnienia służby w Policji i z tego względu oceniono go jako nieprzydatnego do służby. Stanowisko Komendanta Komisariatu Policji zawarte w opinii zostało poddane dokładnej weryfikacji w ramach procedury odwoławczej przeprowadzonej przez komisję powołaną przez Komendanta Miejskiego Policji, która nie znalazła przesłanek uzasadniających uchylenie opinii i nie doszukała się okoliczności wskazujących na konieczność jej zmiany. Dodano, że opiniowanie służbowe funkcjonariuszy Policji, o których mowa w art. 35 ustawy o Policji i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644 z późn. zm.) jest postępowaniem przedmiotowo innym niż postępowanie w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, a zatem nie jest elementem tego drugiego. Negatywny wynik opiniowania, w odniesieniu do funkcjonariusza służby przygotowawczej, stanowi przesłankę zwolnienia go ze służby. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, organ orzekający ma obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej oraz czy decyzja ta stała się ostateczna. Okoliczności te w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości. Organ nie jest natomiast uprawniony do weryfikacji i badania zasadności wymienionej opinii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 333/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r. sygn. akt ll SA/Wa 1881/10). Odnosząc się do zarzutu wymienionego, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. trzeba stwierdzić, że nadano go ze względu na ważny interes społeczny, polegający na niedopuszczeniu do wykonywania czynności służbowych policjanta, któremu wydano opinię służbową o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej. Powyższe jest uzasadnione szczególnym zakresem realizowanych zadań przez Policję oraz przewagą interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad interesem strony. Nie do pogodzenia bowiem z rolą i zakresem realizowanych zadań Policji na rzecz społeczeństwa jest pozostawienie w służbie policjanta nieprzydatnego do tej służby. Biorąc pod uwagę powyższe postanowiono utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2015 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji z dniem 15 grudnia 2015 r. skarżącego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Powyższa decyzję zaskarżył w całości w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. W. Zakwestionowanej decyzji zarzucił nieuwzględnienie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy a to: mobbingu z art. 943 § 2 Kodeksu pracy oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego. W oparciu po powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organów II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że nie podjęto w sprawie żadnych czynności mających na celu ustalenie subiektywnych i obiektywnych przesłanek wskazujących na przyczyny zwolnienia go ze służby. Podał, że podstawą jego zwolnienia była wyłącznie opinia kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji, następnie utrzymana w mocy przez organ nadrzędny, bez wzięcia pod uwagę prawdziwych przyczyn jego zwolnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Przepis ten nakłada obowiązek zwolnienia policjanta ze służby w przypadku stwierdzenia w opinii służbowej sporządzonej w okresie służby przygotowawczej jego nieprzydatności do służby i nie pozostawia organowi możliwości uznaniowego działania, tj. nawet w przypadku stwierdzenia nieprzydatności do służby dalsze zatrudnianie danej osoby jako policjanta. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że w dniu 22 września 2015 r. została sporządzona przez Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Referatu Prewencji Komendy Miejskiej Policji oraz Komendanta Komisariatu Policji opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby w Policji. Skarżący został też pouczony o możliwości złożenia od ww. opinii odwołania, z którego to prawa skorzystał. Komendant Miejski Policji powołał komisję w celu zbadania opinii służbowej dotyczącej skarżącego, a następnie po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z pracy komisji, utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Opinia o nieprzydatności skarżącego do służby stała się ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa opinia w toku postępowania zwolnieniowego została poddana kontroli formalnej pod kątem zachowania wymogów stawianych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 z późn. zm.). Na podstawie tej opinii został wydany w dniu [...] 2015 r. rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 grudnia 2015 r., utrzymany rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 marca 2016 r. Skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze zarzuca oparcie się jedynie o treść opinii i brak ustalenia przyczyn, dla których taką opinię o skarżącym wyrażono. Zarzuca istnienie mobbibgu w miejscu pracy. O charakterze prawnym opinii służbowej (na gruncie uregulowań ustawy o Służbie Więziennej) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i sygn. akt I OPS 3/11, zgodnie z którymi opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Taka opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Opinia nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Powyżej prezentowany pogląd prawny ma również zastosowanie do innych pragmatyk służbowych, w tym pragmatyki policyjnej. Takie stanowisko zajmuje orzecznictwo sądowe i Sąd w tym składzie je podtrzymuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 176/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 333/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/15). Za błędne należy uznać stanowisko skarżącego, że organ Policji podejmujący decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza służby przygotowawczej był władny dokonać oceny opinii służbowej w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy w obrocie prawnych funkcjonowała prawomocna opinia o nieprzydatności tego funkcjonariusza do służby. Organ rozpoznając sprawę w zakresie zwolnienia ze służby w Policji, wydaje decyzję w związku z negatywną opinią służbową i nie posiada uprawnień do dokonywania kontroli ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Nie oznacza to całkowitego pominięcia badania takiej opinii w postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby, ale badanie to powinno się sprowadzać do kwestii formalnych, takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 35 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Tego typu rozwiązanie przyjęto od początku stosowania instytucji opiniowania funkcjonariuszy służb mundurowych i nadal jest podtrzymywane. Przykładowo można wskazać na stanowisko Sądu najwyższego zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt II ARN 66/95, opub. w ONSAPU z 1996 r. Nr 17, poz. 244, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby. Zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Policji opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Policji szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Podjęcie służby funkcjonariusza Policji uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił trzyletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 29 ust. 1 ustawy o Policji) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Policją oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, że wykonywany zawód funkcjonariusza Policji to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze - przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Policji, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, że funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe. Sporządzenie opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Stwierdzić należy, że pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej merytorycznej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej. Opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2402/11). Bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatność funkcjonariusza do służby, ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy, a przez to jego ocena jest najpełniejsza. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwestionowana przez skarżącego opinia nie ma charaktery dowolnego, bowiem ma oparcie materiale dowodowym. W konsekwencji sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Tak więc, opinia służbowa wydana skarżącemu - policjantowi w okresie służby przygotowawczej - zawiera stwierdzenie o jego nieprzydatności do służby, została sporządzona przez właściwego przełożonego, opiniowany został z nią zapoznany i jest ona ostateczna. W tej sytuacji Sąd kontrolując legalność działania organu odwoławczego stwierdza, że trafnie organ odwoławczy mógł ograniczyć się tylko do ustalenia konsekwencji, jakie opinia ta wywołuje. Trafnie organ odwoławczy również stwierdził, że skoro w razie stwierdzenia nieprzydatności do służby, obowiązujące przepisy – art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nakazują wydanie decyzji o zwolnieniu. Podnoszone przez skarżącego z skardze argumenty stanowią w istocie jedynie polemikę z ustaleniami opinii, a treść zawarta w opinii nie podlega badaniu przed sądem administracyjnym. Także nadanie decyzji na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia w tej sprawie istotny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji - formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe uzasadnia koniecznym niezwłoczne odsunięcie skarżącego jako policjanta od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na jego nieprzydatność do służby w Policji, stwierdzoną w opinii służbowej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w tej sprawie organy ani nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani też nie naruszyły przepisów postępowania. Tym samym skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.