III SA/Kr 56/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. Ż. na uchwałę Rady Miasta A z dnia 7 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w Gminie A I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Miasta A na rzecz skarżącego kwotę 300,- ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2011r. W dniu 7 marca 2008r. Rada Miejska w A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w Gminie A. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W dniu 29 listopada 2010r. do Urzędu Miejskiego w A wpłynęło pismo J. Ż. wzywające Burmistrza A do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały Rady Miejskiej w A, jako niezgodnej z prawem od dnia jej uchwalenia. Wezwanie to zostało następnie sprecyzowane pismem z dnia 30 listopada 2010r. J. Ż. wskazał, iż § 1 ust. 1 pkt a uchwały Nr [...] narusza art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu. Z kolei § 1 ust. 1 pkt b i ust. 2 tej uchwały narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz zapisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w spawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.). Z kolei § 3 w/w uchwały narusza art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wliczanie do miesięcznej opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu kosztów przygotowania posiłków lub innych (nie określonych w uchwale). W piśmie z dnia 28 grudnia 2010r. Zastępca Burmistrza A odniósł się do podnoszonych przez J. Ż. zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszej kolejności Zastępca Burmistrza wyjaśnił, iż obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w A z dnia 7 marca 2008r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w Gminie A została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 270, poz. 1683 z dnia 29 kwietnia 2008r., co zdaniem organu oznacza, że Wojewoda nie stwierdził jej nieważności w całości, ani też w żadnym uchwalonym paragrafie. Zastępca Burmistrza stwierdził, iż zmiana ustawy o systemie oświaty dokonana przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 5 sierpnia 2010r. uszczegółowiła pojęcie przedszkola publicznego i opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez gminę (zmiany art. 6 i art. 14 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty) i zobowiązała organy stanowiące gmin do zmiany obowiązujących uchwał do 31 sierpnia 2011r. Organ zapowiedział, iż Burmistrz A zgodnie ze swoimi kompetencjami w styczniu 2011r. wystąpi do Rady Miejskiej o zmianę uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli, a Komisja do Spraw Oświaty, Kultury i Wychowania zajmie się tym problemem. Zastępca Burmistrza wskazał, iż w roku szkolnym 2010/2011 w związku ze wzrostem liczby dzieci w przedszkolach miejskich nastąpił wzrost liczby oddziałów, co poprawiło znacznie warunki prowadzenia zajęć z dziećmi. Z kolei środki pochodzące z opłat rodziców wykorzystywane są przez dyrekcję przedszkola na zakup pomocy i sprzętu do zajęć dydaktycznych i wychowawczych, na poprawę wystroju pomieszczeń oraz stanu sanitarnego przedszkola, a także na urządzenie placu zabaw przy przedszkolu. Pismem z dnia 3 stycznia 2011r. J. Ż. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w A z dnia 7 marca 2008r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w Gminie A, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wyjaśnił, iż jest ojcem dwójki dzieci, które korzystają ze świadczeń przedszkola publicznego w A – w związku z czym jest zobowiązany do ponoszenia opłat z tego tytułu. Skarżący podniósł, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w A wprowadziła opłatę stałą przy pobycie dziecka do 5 godzin dziennie (stanowiącą procent od minimalnego wynagrodzenia). Jego zdaniem, Rada Miejska odebrała tym samym podległym przedszkolom cechę stanowiącą o ich charakterze publicznym, a rodziców zmusiła do wnoszenia opłaty za zajęcia z podstawy programowej, realizowane w czasie do 5 godzin dziennie. Przedszkola funkcjonujące w oparciu o taki zapis nie prowadzą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Skarżący stwierdził, iż opłata za przedszkola jest opłatą za świadczenia ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłaty te mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego. Dlatego też niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Skarżący uważa również, iż wskazanie w zaskarżonej uchwale miesięcznej opłaty stałej za świadczenia przedszkoli przy pobycie dziecka powyżej 5 godzin, ale nie więcej niż 9 godzin (stanowiącej procent od minimalnego wynagrodzenia) jest niewystarczające, zbyt ogólnikowe. Jego zdaniem, jest to po prostu dodatkowy podatek od posiadania dziecka. Skarżący podniósł, iż unormowanie takie nie spełnia podstawowych kryteriów kultury prawnej, nie daje adresatom tych norm jakiejkolwiek wiedzy za jakie świadczenia opłata jest pobierana i w jakiej wysokości i czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W opinii skarżącego, wprowadzając opłaty za świadczenia ponad podstawę programową, Rada Miejska powinna wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia. Skarżący zarzucił Radzie Miejskiej w A istotne naruszenia prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na braku wykazania rodzajowego i czasowego zajęć, z których korzystałyby dzieci w ramach programu wychowania przedszkolnego, wykraczającego poza jego podstawy programowe oraz na braku wskazania w sposób precyzyjny opłat za poszczególne zajęcia. Skarżący podniósł, iż ustalona odpłatność narusza także zasadę ekwiwalentności, gdyż nie podlega zwrotowi ze względu na nieobecność dziecka w przedszkolu (§ 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Rodzic lub opiekun płaci więc za świadczenia, z których dziecko w żaden sposób z uwagi na nieobecność nie korzysta. W przedszkolach na terenie Gminy A tylko w okresie wakacji letnich opłaty wnoszone są za faktyczny pobyt dziecka w przedszkolu liczony proporcjonalnie do czasu pobytu (§ 4 ust. 2 w/w uchwały). Skarżący stwierdził zatem, iż Rada Miejska w A uchwaliła opłatę stałą, której nie miała prawa uchwalić, natomiast nie uchwaliła opłat za zajęcia dodatkowe, do czego miała pełne prawo. Skarżący wskazał, iż w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w A postanowiła, że opłaty stałej, o której mowa w § 1 nie wnoszą rodzice dzieci z grup zerowych realizujących program nauczania i wychowania w zakresie podstaw programowych (nie dłużej niż 5 godzin dziennie) i nie korzystających z wyżywienia. Zdaniem skarżącego, z zapisu w uchwale wynika, że aby dziecko w wieku przedszkolnym uczęszczające do publicznego przedszkola na terenie Miasta i Gminy A i realizujące program nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej (do 5 godz. dziennie) mogło korzystać z wyżywienia, rodzic lub opiekun prawny musi wnieść opłatę stałą, nie wystarczy uregulowanie kosztów ujętych w § 2 uchwały, a to oznacza że kosztami przyrządzania posiłków obciążeni są rodzice lub opiekunowie prawni. Skarżący uważa, iż Rada Miejska nie może przerzucać na rodziców kosztów przygotowania posiłków np. kosztów energii, gazu, wyposażenia kuchni. Gwarantuje to art. 3 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Rodzice lub opiekunowie zobowiązani są ponosić jedynie koszty posiłków w zakresie tzw. "wsadu do kotła". Skarżący podniósł, iż w odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ustosunkowano się do jego sprawy. Otrzymał natomiast odpowiedz na co przeznaczane są pieniądze z opłaty stałej. Skarżący ma wątpliwości, czy rodzic lub opiekun prawny musi być zmuszany do finansowania zakupu pomocy i sprzętu do zajęć dydaktycznych i wychowawczych, poprawy wystroju pomieszczeń i stanu sanitarnego przedszkola oraz na urządzenie placu zabaw przy przedszkolu, skoro realizacja tych celów z mocy prawa spoczywa na Gminie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A wniosła o odrzucenie skargi, gdyż skarżący nie poprzedził jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym nie przysługuje mu prawo do jej wniesienia. Z ostrożności procesowej Rada Miejska w A wniosła również o oddalenie skargi z tej przyczyny, że w ostatniej nowelizacji ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole musi zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie, który ustala gmina. Tymczasem stawki opłat za dłuższy pobyt dziecka w placówce oraz wyżywienie dla malucha Rada Miejska może samodzielnie określać w uchwale. Rada Miejska wskazała, iż w świetle wystąpienia sejmowego z dnia 20 stycznia 2011r. Wiceministra Edukacji Zbigniewa Włodkowskiego wysokość opłat za przedszkola publiczne ustalają gminy i one mają prawo je różnicować, biorąc pod uwagę sytuację materialną dziecka i jego rodziny (jeśli w danej rodzinie do przedszkola chodzi więcej niż jedno dziecko to opłata może być niższa, a nawet rodzice mogą być zwolnieni z tych opłat). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) Gmina przystąpiła do opracowania nowych zasad odpłatności za przedszkola, które zostaną zakończone do sierpnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała zatem skarga J. Ż., wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 52 § 4, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 101 u.s.g. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga J. Ż. została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona z zachowaniem wskazanego powyżej trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmiot do tego legitymowany. W niniejszej sprawie zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem pismem z dnia 29 listopada 2010r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 30 listopada 2010r., skarżący zwrócił się do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia. Pismo to zostało wprawdzie adresowane przez skarżącego do Burmistrza Gminy A, a nie do Rady Miejskiej w A, jednakże z jego treści w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wynika, że intencją skarżącego było wezwanie Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa poprzez kwestionowaną przez niego uchwałę Rady. Organ do którego wezwanie wpłynęło czyli Burmistrz Gminy A winien był zatem przekazać je do organu właściwego w sprawie. Należy zatem uznać, że skarżący poprzedził niniejszą skargę stosownym wezwaniem, spełniając wymogi ustawowe. Należy też uznać, że niniejsza skarga pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżący słusznie bowiem wywodzi z tego, że jest ojcem dzieci uczęszczających do przedszkola na terenie gminy A i ponosi z tego tytułu opłaty wprowadzone zaskarżoną uchwałą, przez co narusza ona jego interes prawny. Należy też zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu, wejście w życie w dniu orzekania przez sąd ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 tej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r., nie czyniło zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia, a stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku. W ocenie sądu przedmiotowa uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 z dnia 7 września 1991r. ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych jest bezpłatne (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach). Dodatkowo, zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, statut przedszkola określa m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Obowiązujące przepisy wprowadzają zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do wykonawczego do ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podstawa programowa jest bezpłatna, natomiast za świadczenia ponad podstawę programową, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy, mogą być pobierane opłaty. W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w A z 7 marca 2008r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy więc szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała winna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest precyzyjne określenie zajęć wychowawczych przekraczających podstawy programowe. Winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09). Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez wprowadzenie opłaty stałej. Rada Miejska w A uchwalając opłatę stałą w § 1 ust. 1 pkt litery a i b, nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola przekraczających podstawę programową z jakich konkretne dziecko korzysta, tj. od czasu przekraczającego podstawę programową, w którym dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczym oraz od zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wysokość opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu jest jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzysta podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje skarżący na wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z art. 67a ustawy o systemie oświaty (§3 zaskarżonej uchwały). Co więcej, z wyjaśnień udzielonych skarżącemu przez organ wynika wyraźnie, że dochody z opłaty stałej są przeznaczane nie na świadczenia ponad podstawę programową, lecz na utrzymanie przedszkola (wystrój pomieszczeń, stan sanitarny, urządzenie placu zabaw), co w sposób oczywisty narusza przepisy ustawy o systemie oświaty. Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że zakwestionowane przepisy dotyczące opłat (§1-4) stanowiły zasadniczą treść uchwały, nie można było zatem pozostawić w mocy jedynie § 5-8 uchwały, w obrocie prawnym pozostałby bowiem "kadłubowy" akt, nie zawierający samodzielnej treści merytorycznej, a przez to rodzący istotne problemy jako źródło prawa miejscowego. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują (por. poglądy wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134). Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. O zwrocie poniesionych przez skarżącego J. Ż. kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.