III SA/Kr 563/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. W. kwotę 497 zł /czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy odmówił I. W. (dalej: skarżący), przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem – S. W. Zdaniem organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie ww. świadczenia określona art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm., dalej: u.ś.r.). Organ podał, że do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 28 lutego 2019 r., jednakże nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zgodnie z ww. orzeczeniem, stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 28 stycznia 2019 r. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. w zw. z art. 190 Konstytucji RP, przez zastosowanie tego przepisu w jego literalnym brzmieniu, mimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym zawarte jest m. in. wyrzeczenie, że art. 17 ust. 1 b) u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z dnia 16 marca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało na brzemienni art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Dalej Kolegium podało, że skarżący w oświadczeniu z dnia 14 stycznia 2021 r. podał, że w związku z koniecznością sprawowania opieki zrezygnował z pracy zawodowej oraz opłaca dobrowolną składkę KRUS w celu skorzystania ze świadczeń medycznych. Podał też, że nie jest rolnikiem i nie posiada pola powyżej 1 ha. W kolejnym piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. skarżący oświadczył o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 1 ustawy, mówi o dwóch odmiennych stanach faktycznych. Pierwszy z nich ma miejsce wówczas, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy. Drugi natomiast występuje wówczas, gdy dana osoba w ogóle "nie podejmuje zatrudnienia", przy czym bez znaczenia jest, czy osoba ta wykonywała wcześniej jakąś pracę czy też nie. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla ustalenia przyczyn, z powodu których dana osoba nie podejmuje pracy. Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie skarżący pozostaje bez zatrudnienia od lutego 2017 r., wobec tego odpada przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, skoro skarżący pozostawał bez pracy na długo wcześniej niż zostało wszczęte niniejszej postępowanie. Odnośnie drugiej przesłanki, tj. niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, Kolegium podało, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia, znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad daną osobą niepełnosprawną, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Kolegium podało, że z dokonanych ustaleń wynika, że skarżący nie podejmował zatrudnienia od lutego 2017 r., nigdy nie prowadził gospodarstwa rolnego, a areał użytków rolnych, które posiada, nie kwalifikuje tych użytków do uznania ich za gospodarstwo rolne. Kolegium wskazało też, że z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika również, że skarżący nie jest rolnikiem, a ubezpieczenie w KRUS-ie związane jest jedynie z potrzebą ubezpieczenia zdrowotnego. Tym samym Kolegium ustaliło, że skarżący pozostaje bez jakiejkolwiek pracy zarobkowej już od co najmniej 4 lat. Za niewiarygodne Kolegium uznało złożone w dniu 22 lutego 2021 r. oświadczenie skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego w momencie przyznania świadczenia. Kolegium ustaliło bowiem, że skarżący żadnego gospodarstwa wcześniej nie prowadził i nie może też z tego względu zrezygnować z takiej formy aktywności zawodowej, której - jak wcześniej to przyznał, nigdy nie wykonywał. Kolegium wskazało, że ojciec skarżącego przed dniem 28 lutego 2019 r. nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności. To z kolei – w ocenie Kolegium, daje asumpt do stwierdzenia, że przed 28 lutego 2019 r., ojciec skarżącego był osobą, która nie spełniała kryterium niepełnosprawności, warunkujące przyznanie świadczenia związanego z koniecznością sprawowania opieki. W ocenie Kolegium, zestawienie tych dat musi prowadzić do ustaleń, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego w okresie od lutego 2017 r. do lutego 2019 r., nie było związane z koniecznością sprawowania opieki. W tym okresie skarżący nie był zatrudniony, nie prowadził gospodarstwa rolnego, ani nie pracował w gospodarstwie rolnym, którego nie posiada. Kolegium wskazało, że okresie od lutego 2019 r. do dnia 15 stycznia 2021 r., tj. do dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżący również nie podejmował żadnego zatrudnienia. W ocenie Kolegium, tak długi okres czasu pozostawania bez jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tj. prawie 4 lata, w zestawieniu z datą uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, powoduje konieczność przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia nie z tego powodu, że opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, ale ze względu na długotrwałe, faktyczne bezrobocie. Kolegium wyjaśniło, że rezygnacja z zatrudnienia powinna pozostawać w związku przyczynowym ze sprawowaną opieką. W ocenie Kolegium, trudno doszukać się związku z rezygnacją zatrudnienia, skoro skarżący nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej na długo przed uzyskaniem przez ojca orzeczenia o niepełnosprawności. Na koniec Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art 190 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo tego, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja w zakresie rozstrzygnięcia ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby rezygnacja z aktywności zawodowej spowodowana była koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia : 1.prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "niepodejmowania zatrudnienia" w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji w której skarżący w związku z rozpoczęciem opieki nad osobą niepełnosprawną w dniu 10 grudnia 2018 r. zrezygnował z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej uprzednio pod nazwą Sklep [...] "A" I. W., NIP: [...], REGON: [...], z której się utrzymywał po ustaniu stosunku pracy w lutym 2017 r., a z uwagi na pogarszający się wciąż stan zdrowia ojca i sprawowaną nad nim ciągłą opiekę nadal nie podejmuje zatrudnienia; 2. przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735, dalej k.p.a), w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak zwrócenia się do skarżącego lub odpowiednich instytucji o informacje dotyczące współmałżonka osoby niepełnosprawnej, a także brak zweryfikowania informacji zawartych w Rejestrze Przedsiębiorców CEiDG, co do daty zakończenia prowadzenia przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej, w sytuacji w której na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia dowodu z urzędu, celem uzupełnienia materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez błędne utrzymywanie w mocy decyzji wydanej w I instancji pomimo tego, że zachodziły podstawy uchylenia tej decyzji, w szczególności z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną art. 17 ust. 1b u.ś.r. i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki. W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącego i jego ojca w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17). Z kolei co do pozostawania skarżącego i jego syna w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, to stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1359) "§ 1. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. § 2. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym". Przedwcześnie jednak w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że nie została spełniona trzecia przesłanka umożliwiająca przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, zwłaszcza, gdy jest ona negatywna dla wnioskodawcy, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Niezasadne jest zaniechanie poczynienia przez organy administracyjne ustalenia w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej i przyczyn zaprzestania prowadzenia tej działalności, w sytuacji gdy z twierdzeń skarżącego wynika, iż pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia tej działalności (według twierdzenia pozwanego 19 grudnia 2018 r.), a datą, od której ustalona została niepełnosprawność jego ojca w stopniu znacznym, tj. 28 stycznia 2019 r., upłynęło 1,3 miesiąca, co ma znaczenie dla oceny związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z wykonywania pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, organ zatem winien zweryfikować tę okoliczność. Sąd zaznacza przy tym, że okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad osobą niepełnosprawną, który organ również powinien ocenić. Następnie w sprawie, niezbędne jest prawidłowe ustalenie czy rodzaj lub ilość czynności z związanych z opieką nad ojcem uniemożliwia skarżącemu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które zweryfikowałoby rzeczywisty sposób i zakres opieki sprawowanej nad ojcem. W tym celu organ pomocowy powinien przeprowadzić dowody z zaleceń wynikających z dokumentacji medycznej ojca skarżącego, w której m.in. wskazano, że wymaga on stosowania przymusu bezpośredniego i dokonać ustaleń, na czym konkretnie czynności te polegają i jakich predyspozycji wymagają od opiekuna. Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 roku, sygn. III SA/Kr 1065/20 (opubl. CBOSA), w którym Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącego jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc skarżącego w opiece nad nią, natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią; organ winien dokonać ustaleń czy pozostałe dzieci wymagającego opieki, zwłaszcza ze względu na zakres czynności opiekuńczych, są w stanie wspomóc skarżącego w opiece nad ojcem w zakresie pozwalającym mu na podjęcie pracy zarobkowej, stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W niniejszej sprawie organ II instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący nie spełnia wskazanej przesłanki. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje odpowiedzi na pytanie, czy zakres i sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ II instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez skarżącego, niezbędnej opieki nad ojcem oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczy to o naruszeniu przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.