III SA/Kr 566/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Bogusław Wolas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Rejonowego Kraków-Prądnik Biały w Krakowie Michała Przybycienia sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 lutego 2021 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia 17 lutego 2021 r Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 września 2020 r , która odmówiono w całości lub w części kary pieniężnej nałożonej na Panią S. W. ( dalej jako Skarżąca lub Strona) decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2016 r w kwocie 5000 zł . Decyzja ta została wydana na wniosek Skarżącej o udzielenie ulgi w spłacie powyższej należności. W oparciu o "Oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania" przedłożone przez Stronę, organ ustalił, że Wnioskodawczyni osiągnęła w 2019 r. dochód z emerytury oraz z najmu lokalu w łącznej wysokości 5 400 zł miesięcznie. Także mąż Wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę - 1 700 zł miesięcznie. Pani S. W. jest właścicielką domu jednorodzinnego z lat 50-tych, lokalu użytkowego o powierzchni 60 m2, pola ornego o powierzchni 0,22 ha o,65 ha łącznie z nieużytkami oraz 2 samochodów: Volkswagena [...] z 1998 r. i marki Toyota z 2010 r. Z wnioskodawczynią i jej mężem mieszka syn, który prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2019 r. osiągnął dochód w kwocie 17 901 zł, natomiast nie miał dochodów w ostatnich 3 miesiącach. Miesięczne koszty utrzymania gospodarstwa domowego wynoszą 2 950 zł (czynsz, energia elektryczna, gaz, woda i wywóz nieczystości, żywność i odzież) oraz leki i leczenie 1 200 zł. Wnioskodawczyni podała ponadto, że spłaca zobowiązania kredytowe w kwocie 1 600 zł oraz ma wydatki na naprawy i remonty - miesięcznie w kwocie 1200 zł, płaci 500 zł miesięcznie podatku do Urzędu Skarbowego. Mając 65 lat jest osobą schorowaną, przeszła kilka operacji. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 16 września 2020 r. odmówił Wnioskodawczyni umorzenia w całości lub części administracyjnej kary pieniężnej. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 4 października 2020 r., które wpłynęło do Inspektora Transportu Drogowego w dniu 9 października 2020 r. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, objętej skargą, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na treść art. 189k § 1 pkt 3 kpa podkreślając, że decyzja wydawana na tej podstawie opiera się na uznaniu administracyjnym. Podkreślono, że wnioskodawczyni nieprecyzyjnie przedstawiła swoją sytuację osobistą i finansową. Brak jest informacji odnośnie wykorzystania dla własnych celów z gruntów ornych, stanowiących własność Strony, zobowiązań kredytowych, wyjaśnień kosztów napraw i remontów wymienionych w "Oświadczeniu o majątku, dochodach i źródłach utrzymania", rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez syna. Podkreślono, że zaciągnięte przez Stronę zobowiązania kredytowe nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych, jakimi bez wątpienia są nałożone kary administracyjne. Powstanie dłużnej należności nie jest bowiem wynikiem dobrowolnie zaciągniętego przez stronę zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, lecz wynikającym z nałożenia kary administracyjnej, a więc zobowiązaniem publicznoprawnym powstałym w związku z naruszeniem przez stronę przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w przypadku gdy skarżący jest dłużnikiem cywilnoprawnym z tytułu zaciągniętych kredytów i zobowiązanym stosunku publicznoprawnym, umorzenie należności publicznoprawnej (określonej ostateczną decyzją) przy jednoczesnym spłacaniu kredytu bankowego prowadziłoby w konsekwencji do finansowania zobowiązań cywilnoprawnych kosztem należności publicznoprawnych, które w konkurencji obu płatności mają pierwszeństwo zaspokojenia". Dlatego tez uznano, że jeżeli strona co miesiąc uiszcza raty wynikające z posiadanych zobowiązań kredytowych, to świadczy to o tym, że jest w stanie zapłacić karę administracyjną, która to należność ma pierwszeństwo zaspokojenia przed zobowiązaniem prywatnoprawnym. Zaznaczono także, że funkcją grzywien i kar administracyjnych jest zapewnienie realizacji wykonawczo - zarządzających zadań administracji. Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne i prawne pewne obowiązki, są także i przepisy określające konsekwencję niespełnienia takich obowiązków. W przeciwnym razie - braku stosownej sankcji - przepis prawa staje się martwy, a niespełnianie obowiązków nagminne. W związku z tym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, stwierdzono, że Strona nie przedstawiła okoliczności ani dowodów wskazujących, że brak udzielenia ulgi w postaci umorzenia w całości lub w części przedmiotowej kary mógłby przeciwstawić się interesowi publicznemu, Umorzenie zaś kary w całości lub części pozbawiłoby Skarb państwa dochodu, co byłoby sprzeczne z interesem publicznym. W skardze zarzucono naruszenie art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieumorzenie kary pomimo istnienia przesłanek do zastosowania umorzenia, a także art. 1, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niedokładny i niepełny, dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że materiał dowodowy zebrany w sprawie daje podstawy do wydania pozytywnej opinii co do umorzenia. W złożonym oświadczeniu prawidłowo przedstawiła swoją sytuację materialną i finansową, natomiast Organ ocenił ją w sposób błędny i nienależyty. Podkreśliła, że nie jest w stanie zapłacić nałożonej kary, bowiem jest ona bardzo wysoka i przekracza jej możliwości finansowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarżąca domaga się umorzenia kary pieniężnej wymierzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm., dalej: u.t.d.) karę pieniężną o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 7 tej ustawy do kar pieniężnych przewidzianych niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). W myśl zaś art. 94 ust. 1 powołanej ustawy kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa, stanowiący nieopodatkowaną należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). W myśl art. 67 ust. 1 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.). Nie budzi zatem wątpliwości, że kryterium oceny zasadności wniosku o umorzenie nałożonej kary powinny być analizowane w oparciu o art. 189 k § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym strony lub ważnym interesem strony może udzielić ulgi w wykonaniu tej kary przez odroczenie jej wykonania lub rozłożenia na raty, umorzenie kary w całości czy też umorzenie odsetek. Treść powyższego przepisu wskazuje na to, że umorzenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym oparte jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "należności (...) organ może". Istotą uznania jest zaś rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie ważnego interesu dłużnika ubiegającego się o ulgę oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączenie zdań równorzędnych albo części zdania. Orzekając o umorzeniu organ za podstawę rozstrzygnięcia może więc przyjąć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika albo przesłankę interesu publicznego. Nie można zatem ich sobie przeciwstawiać, bo za umorzeniem może przemawiać zarówno interes dłużnika, ale może też przemawiać jako wystarczający interes publiczny. Zaistnienie więc każdej z tych przesłanek samodzielnie może już uzasadniać podjęcie decyzji w tym zakresie. Obie wskazane przesłanki mają równorzędne znaczenie, co oznacza, że organ w trakcie postępowania zobowiązany jest ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zdecydować o zastosowaniu dla dłużnika ulgi (tak też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2012 r., II SA/Bd 727/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2012 r., I SA/Lu 712/11). Ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej. Będzie to więc utrata możliwości zarobkowania, czy losowa utrata majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, niepubl.). W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes dłużnika należy też rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Nie można go jednak utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu ważnego interesu dłużnika decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków (tak np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 170/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2014 r., III SA/Łd 486/14). Pomimo bowiem, że wymaga on ustalenia sytuacji majątkowej dłużnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania dla niego i rodziny, trzeba jednak mieć też na uwadze i to, że względy społeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanych, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, czy też - w konsekwencji, z koniecznością sięgania po pomoc społeczną (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2014 r., III SA/Po 1780/13). Interes publiczny - niemający stałego zakresu treściowego - z kolei oznacza zespół ogólnie określonych cech, które należy brać pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Rozumiany jest jako "dążenie do sytuacji, w której zobowiązani regulują swoje należności w całości i terminowo". To dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych/społeczności lokalnej. W interesie publicznym leży też by dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawne, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości "opodatkowania". Potrzeba zapewnienia środków budżetowych wymaga jednakże jednoczesnego rozważenia ewentualnych wydatków budżetowych, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., III SA 830/00). Nie może powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność uciekania się do środków pomocy społecznej przez zobowiązanego pozbawionego wskutek tego środków do zaspokojenia potrzeb materialnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., V SA/Wa 2273/10). Wyjątkowy charakter ulgi oznacza, że nie można z tej instytucji czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od zapłaty należności publicznoprawnej. Jeśli nawet istnieje sytuacja wskazująca na ważny interes dłużnika uzasadniający zaniechanie poboru należności, to organ może, ale nie musi wyrazić na to zgodę (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA/Wr 1000/98, niepubl.). Ustawodawca pozostawił organowi podatkowemu swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu administracyjnego należy ostatecznie wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy (konsekwencji prawnych), w określonym stanie prawnym i faktycznym. Decydując na zasadzie uznania administracyjnego organ podejmuje rozstrzygnięcie w sposób nieskrępowany, a o ostatecznym wyborze sposobu rozstrzygnięcia powinny decydować przesłanki celowości i słuszności działania, które z kolei stanowią wypadkową wyważenia przez organ, z uwzględnieniem norm prawnych mających zastosowanie i znaczenie w danej sprawie, słusznego interesu strony i interesu publicznego (tak np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2084/12). Sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu z woli ustawodawcy obejmuje jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości publicznoprawnej. Sąd ten nie ma uprawnień do jej merytorycznej kontroli. Z kolei ustalenie i ocena niedookreślonych przesłanek ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego jest każdorazowo dokonywana przez organ administracji publicznej. Jeśli zatem sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie prowadzenia postępowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji), to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, opierające się zresztą w dużej mierze na dowodach złożonych przez skarżącego, W przypadku wniosku o udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań, materiał dowodowy dostarczany jest przez wnioskodawcę, który jest zobowiązany do przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek o umorzenie. Materiału tego z uwagi na jego charakter nie może zebrać organ, gdyż nie posiada on informacji o kondycji finansowego wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Strona przedstawiła w oświadczeniu o majątku, dochodach i źródłach utrzymania. Informacje te organ uznał za niewystarczające dla uwzględnienia wniosku. Słusznie wskazał na ich nieprecyzyjność, w zakresie wykorzystania gruntów rolnych i ponoszonych kosztów napraw i remontów, których miesięczna wysokość w kwocie 1200 zł jest znaczna. Należy także wskazać, że Skarżąca oprócz dochodów z renty uzyskuje także dochód z najmu. Prawidłowa jest także dokonana przez organy administracji wykładnia przesłanek ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego. Zasadnie przyjęto, że udzielenie ulgi jest wyjątkiem od zasady płacenia należności publicznoprawnych, a kara pieniężna ma na celu wymuszenie na ukaranym przestrzegania przepisów prawa oraz ma być dolegliwością dla ukaranego, zaś uzasadniony interes Skarbu Państwa w takich przypadkach wymaga, ażeby kara stanowiąca jego dochód była przez zobowiązanego poniesiona w całości. W zaskarżonej decyzji znalazły się odniesienia organu odwoławczego do kwestii występowania ważnego interesu dłużnika, przeprowadzono również szczegółową analizę kondycji finansowej Skarżącej. W tak ustalonym stanie faktycznym słusznie organ stwierdził jednak brak podstaw do uznania sytuacji Skarżącej za sytuację szczególną, nadzwyczajną, która mogłaby zagrażać egzystencji dłużnika, a tym samym uzasadniającą odstąpienie od dochodzenia należności z tytułu nałożonych kar pieniężnych w kwocie 5000 zł. Prawidłowo również organ odwoławczy nie stwierdził zaistnienia interesu publicznego jako przesłanki umorzenia, nawiązując do okoliczności powodujących nałożenie na skarżącego kar pieniężnych, a więc odnosząc się do poszanowania zasady porządku publicznego i konieczności ponoszenia kar pieniężnych jako konsekwencji działań sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd podzielił także pogląd organu odwoławczego, że spłata innych zobowiązań nie może odbywać się kosztem spłaty wierzytelności Skarbu Państwa, albowiem byłoby to działanie wbrew interesowi publicznemu. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W tej sytuacji podjęcie decyzji o odmowie umorzenia należności należy ocenić jako należycie uzasadnione i nie noszące cech dowolności. Z tych też względów rzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.