III SA/Kr 571/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu Tarnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2010 r. nr PN.V.0911-12-2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVIII/271/10 Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 12 marca 2010 r. skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011r. W dniu 12 marca 2010r. Rada Powiatu Tarnowskiego podjęła uchwałę Nr XXXVIII/271/10 w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Uchwałą tą Rada Powiatu Tarnowskiego zatwierdziła zmiany w Statucie Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie, które zostały przyjęte uchwałą Nr 5/2010 Rady Społecznej Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie z dnia 18 lutego 2010r. w sprawie zmian w Statucie PSPR w Tarnowie. W dniu 13 kwietnia 2010r. Wojewoda Małopolski wydał, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN.V.0911-12-2010, w którym stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 12 marca 2010r. Nr XXXVIII/271/10, w części określonej w zmienianym § 14 tiret trzeci w brzmieniu "pielęgniarki koordynującej" załącznika do przedmiotowej uchwały. W ocenie organu nadzoru, modyfikowana treść zapisu § 14 tiret trzeci, mocą którego wprowadzono stanowisko "pielęgniarki koordynującej" narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności art. 40 oraz art. 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 z późn. zm.). Przywołane przepisy nie przewidują bowiem stanowiska "pielęgniarki koordynującej", lecz stanowisko "naczelnej pielęgniarki", co wynika m.in. z taryfikatora kwalifikacyjnego, stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki przeprowadza się konkurs zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała naruszając powyższe przepisy narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Poza tym jednostki samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą ujętą w art. 7 Konstytucji. Organ nadzoru wskazał także, iż z punktu widzenia techniki prawodawczej zmiany Statutu Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego uchwalone przez Radę Społeczną w uchwale Nr 5/2010 z dnia 18 lutego 2010r. powinny być ujęte odrębnie w uchwale Rady Powiatu w przedmiocie ich zatwierdzenia, a nie w sposób polegający na dołączeniu w formie załącznika rzeczonej uchwały Rady Społecznej. Pismem z dnia 13 maja 2010r. Starosta Tarnowski – reprezentujący Powiat Tarnowski – wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2010r., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn .zm.) i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 8 czerwca 1999r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 52., poz. 543) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300), przez błędne przyjęcie, że wprowadzenie do statutu Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie stanowiska "pielęgniarki koordynującej" rażąco narusza prawo. Skarżący podniósł, iż uchwała Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 12 marca 2010r. nie naruszała przepisów art. 40 i 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem regulują one całkiem inną niż statut zakładu opieki zdrowotnej materię. Skarżący wyjaśnił, iż art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi delegację ustawą do wydania przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej rozporządzeń dotyczących zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w tych zakładach. Z kolei art. 44a tej ustawy dotyczy obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki. Natomiast kwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Powiatu Tarnowskiego dotyczy zatwierdzenia zmian w statucie PSPR w Tarnowie. Zatem te zarzuty Wojewody Małopolskiego są, w ocenie skarżącego, całkowicie chybione. Zdaniem skarżącego nie jest też prawdą, iż przepisy rozporządzeń z dnia 8 czerwca 1999r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz z dnia 29 marca 1999r. nie przewidują stanowiska pielęgniarki koordynującej. Jest ono bowiem wymienione odpowiednio w załączniku nr 2 (poz. 7) i w załączniku nr 1 (poz. 30) do tych rozporządzeń ("pielęgniarka koordynująca i nadzorująca prace innych pielęgniarek"). Jest to stanowisko o innym zakresie obowiązków niż stanowisko naczelnej pielęgniarki i uwzględnienie go w strukturze organizacyjnej PSPR nie oznacza, iż zastępuje się nim stanowisko naczelnej pielęgniarki (którego to stanowiska w strukturze PSPR w Tarnowie nigdy nie było i nadal go nie ma, ponieważ jest zbędne w stacji pogotowia). Domniemywanie przez organ nadzoru, iż wprowadzenie w statucie PSPR stanowiska pielęgniarki koordynującej oznacza zastąpienie nim stanowiska naczelnej pielęgniarki, zdaniem skarżącego, rażąco narusza prawo, bowiem jest całkowicie dowolne i niczym nieuzasadnione. Starosta Tarnowski zauważył, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostaje w sprzeczności nie tylko z powołanymi normami rangi ustawowej, ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP. Tym samym stwierdzenie nieważności aktów samorządu terytorialnego może nastąpić wyłącznie z punktu widzenia ich legalności i tylko w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Akt administracji rządowej, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze musi bowiem w sposób jednoznaczny wskazywać na przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a także uzasadniać w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności tego aktu. Skarżący podniósł, iż art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej precyzuje materię jaka winna być uregulowana w statucie tego zakładu. Stwierdził też, że ponieważ wewnętrzna struktura poszczególnych zakładów opieki zdrowotnej jest zróżnicowana ze względu na wielkość lub rodzaj udzielanych świadczeń, ustawa nie może tej materii normować jednolicie. Z powodu dużego merytorycznego zróżnicowania poszczególnych rodzajów zakładów opieki zdrowotnej kwestie wewnętrznej struktury organizacyjnej tych zakładów pozostawiono do ich swobodnego uznania. W przeciwnym wypadku trzeba by uznać, iż w strukturze organizacyjnej każdego zakładu opieki zdrowotnej znaleźć się muszą wszystkie stanowiska wymienione w załącznikach do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (np. nie budzi chyba wątpliwości, że w stacji pogotowia ratunkowego zbędne są np. stanowiska ordynatorów, podobnie zbędne jest stanowisko naczelnej pielęgniarki). Tym samym zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stanowi niedopuszczalną ingerencję w samodzielność zakładu opieki zdrowotnej i podmiotu, który go utworzył. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Równocześnie organ nadzoru wyjaśnił, iż regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 8 czerwca 1999r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 52, poz. 543 z późn. zm.), przewidują w pierwszym przypadku stanowisko "pielęgniarki położnej koordynującej i nadzorującej pracę innych pielęgniarek i położnych", a w drugim stanowisko "pielęgniarki koordynującej i nadzorującej pracę innych pielęgniarek". Badając jednak przedmiotową sprawę w kontekście tych przepisów, uwzględniając również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt III SA/Kr 909/07, organ nadzoru doszedł do wniosku, że zatwierdzone przez Radę Powiatu Tarnowskiego w zmienianym Statucie Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie stanowisko tzw. "pielęgniarki koordynującej" wprowadza się zamiast przewidzianego w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, co skutkuje rezygnacją z niego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, takie działanie stanowi obejście prawa, w tym przepisu art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewidujących stanowiska zarówno "naczelnej pielęgniarki", jak i "przełożonej pielęgniarek zakładu" oraz obligatoryjny konkurs na te stanowiska. Organ nadzoru powołał się przy tym na w/w wyrok WSA w Krakowie, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wprowadzanie aktami rangi pozaustawowej takich regulacji, które doprowadziłoby do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Ponadto Wojewoda Małopolski zauważył, iż określenie nowotworzonego stanowiska – "pielęgniarka koordynująca", nie tak do końca odpowiada nazwom stanowisk określonym w w/w przepisach wykonawczych, co dodatkowo potwierdza tok rozumowania przyjęty przez organ nadzoru, w tym rezygnację ze stanowiska, na które przeprowadza się konkurs. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w w/w wyroku można analogicznie odnieść także do stanu faktycznego dotyczącego zmienianego Statutu Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie, gdzie na mocy zakwestionowanej uchwały postanowiono, iż dyrektor kieruje zakładem przy pomocy m.in. pielęgniarki koordynującej, zamiast dotychczasowego zapisu, który przewidywał zarówno stanowisko pielęgniarki koordynującej w Tuchowie, jak i stanowisko przełożonej pielęgniarek w Tarnowie. Taka zmiana Statutu, w ocenie organu nadzoru, narusza przepis art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który przewiduje w strukturze organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowisko przełożonej pielęgniarek zakładu, na które przeprowadza się konkurs i służy w istocie likwidacji tego stanowiska. Z tego też powodu Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Tarnowskiego Nr XXXVIII/271/10 w części określonej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie w dniu 28 października 2010r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w niniejszej sprawie doszło także do uchybienia przepisów postępowania nadzorczego, dlatego, że organ nadzoru nie poinformował powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Powiat mógłby wówczas zwrócić Wojewodzie uwagę, że w przepisach rozporządzeń z 1999r przewidziano stanowiska pielęgniarki koordynującej. Sąd zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do wskazania wszystkich zmian do uchwały Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 12 marca 2010r. Nr XXXVIII/271/10 jakie zostały wprowadzone do Statutu Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie i ewentualne przedłożenie do akt brakujących uchwał zmieniających ten statut, a także do wykazania, że w strukturze organizacyjnej Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie istnieje stanowisko naczelnej pielęgniarki powoływanej w drodze konkursu, o którym mowa w art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 10 listopada 2010r. wskazał, iż przed zmianą statutu Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie, dokonaną uchwałą Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 12 marca 2010r. Nr XXXVIII/271/10, w § 14 tego statutu były wymienione stanowiska: przełożonej pielęgniarek w Tarnowie i pielęgniarki koordynującej w Tuchowie. W wyniku zmiany statutu w/w uchwałą w § 14 statutu utworzono stanowisko "pielęgniarki koordynującej". Ponadto pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż Starosta Tarnowski w pełni podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w skardze, a dodatkowo podnosi, iż brak jest podstaw do uznania, że utworzenie stanowiska pielęgniarki koordynującej zmierzało do obejścia prawa, tj. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż w Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie z przyczyn organizacyjnych nie istnieje potrzeba utworzenia stanowiska naczelnej pielęgniarki, zatrudnianej w drodze konkursu, bowiem nie jest tam prowadzona działalność medyczna, którą wykonywałaby naczelna pielęgniarka. Nadzór nad działalnością pionu medycznego sprawuje bowiem zastępca dyrektora ds. lecznictwa. Natomiast pielęgniarka koordynująca wykonuje zadania o charakterze administracyjnym, a w szczególności: – ustala skład zespołów wyjazdowych oraz harmonogramy dyżurów personelu ratowniczego; – nadzoruje należyty stan techniczny sprzętu medycznego oraz terminowość przeglądów i konserwacji tego sprzętu; – wykonuje nadzór nad prowadzeniem dokumentacji medycznej. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że ingerencja organów nadzoru w działalność uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego może istnieć jedynie w sytuacji, gdy jednostka samorządowa narusza prawo w sposób istotny, a podjęta uchwała jest oczywiście sprzeczna z przepisami rangi ustawowej bądź z przepisami wykonawczymi do ustaw, bowiem w przeciwnym przypadku ingerencja ta miałaby postać arbitralnych rozstrzygnięć, wkraczających w samodzielność jednostek samorządu, nadaną im mocą Konstytucji. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Powiatu nie jest oczywiście sprzeczna z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej oraz wskazanymi w skardze rozporządzeniami wykonawczymi do niej, a przepisy te nie nakładają obowiązku utworzenia w samodzielnym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej stanowiska naczelnej pielęgniarki. Oznacza to, iż jednostka samorządu dostosowała strukturę organizacyjną ZOZ do jego racjonalnych potrzeb, wynikających z zakresu i rodzaju prowadzonej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak i ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów nadzoru. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów nadzoru wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd ocenił, że nie doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego zgodnie z treścią art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w ramach postępowania nadzorczego sprawowanego przez Wojewodę nad działalnością samorządu powiatowego. Wojewoda w ramach swych kompetencji nadzorczych wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu Tarnowskiego zatwierdzającej zmiany w Statucie Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Tarnowie w części dotyczącej zmiany § 14 tiret trzeci Statutu polegające na utworzeniu stanowiska pielęgniarki koordynującej. W ocenie Sądu argumenty wskazane przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym były słuszne i uzasadniały stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą w istocie bowiem sprowadzały się do wprowadzenia stanowiska "pielęgniarki koordynującej " zamiast przewidywanego w przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i przepisów do tej ustawy wykonawczych stanowiska "naczelnej pielęgniarki". Taka regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawczego do niej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 z późn. zm.). Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelna pielęgniarka". Wynika to również z art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Zdaniem Sądu zatem wprowadzenie zamiast stanowiska "naczelnej pielęgniarki" stanowiska "pielęgniarki koordynującej " stanowi obejście prawa. W ocenie Sądu chybiony jest zarzut strony skarżącej naruszenia przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym zasady samodzielności statutowej samorządu terytorialnego. Art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Należy jednak z całą mocą zaakcentować, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.", ABC 2007, komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy do niej wykonawcze przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument skarżącego, że stanowisko naczelnej pielęgniarki nie jest obligatoryjne. O ile zatem w ocenie Sądu zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelnej pielęgniarki". W art. 44a cyt. wyżej ustawy przewidziano, że na to stanowisko przeprowadza się konkurs (zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu). Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych niniejsza uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Na rozprawie w dniu 28 października 2010r. pełnomocnik Powiatu Tarnowskiego podniósł, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż Wojewoda Małopolski nie zawiadomił strony skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd stwierdza, że kwestia skutków braku takiego zawiadomienia budziła spory w doktrynie i w orzecznictwie, które rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 października 2002r., sygn. akt OPS 9/02 (dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie sytuacji powstałej na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ale z uwagi na podobną treść przepisów ustaw o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym regulujących kwestię postępowania nadzorczego, można ją zastosować w niniejszej sprawie. W przedmiotowej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, ale równocześnie zastrzegł, że to do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Za wadliwe i brzemienne w skutkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania, bowiem w wyniku tego sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu. Uchylenie rozstrzygnięcia unicestwia wstrzymanie z mocy prawa jej wykonania, a organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), lecz tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd zaś mógłby orzec o nieważności uchwały tylko przed upływem roku od jej podjęcia (z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem) lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego nadania nadmiernej wartości czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analizując niniejszą sprawę należy ocenić, że niezawiadomienie Powiatu Tarnowskiego przez Wojewodę Małopolskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak już wyżej Sąd wskazał, uchwała Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 12 marca 2010r. Nr XXXVIII/271/10 była wadliwa od samego początku, gdyż stanowiła próbę obejścia prawa, a w związku z tym należało stwierdzić jej nieważność w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Składane przez stronę w toku postępowania sądowego wyjaśnienia nie wpłynęły na zmianę oceny Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego było prawidłowe, a w związku z tym skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).