III SA/Kr 586/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym przez B. L. (dalej skarżący) postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2016r., znak: [...], orzekającej o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek pisma Prokuratora Rejonowego z dnia 2 grudnia 2015 r., zawierającego wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie oraz okoliczności świadczące o możliwość istnienia przeciwskazań do kierowania przez skarżącego pojazdami mechanicznymi, po uzyskaniu przesłanej przez Sąd Rejonowy, Wydział II Karny opinii sądowo – psychiatrycznej, stwierdzającej uzależnienie skarżącego od alkoholu, Starosta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącego na badanie lekarskie, o czym powiadomił strony zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. Decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 155), Starosta skierował skarżącego, posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii: ABCET, na badanie lekarskie. W jej uzasadnieniu Starosta podniósł, że uznał za wiarygodne informacje wskazane w piśmie Prokuratora Rejonowego, wynikające z opinii sądowo – psychiatrycznej. Stwierdził zatem, że uzasadnione jest podjęcie rozstrzygnięcia o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, które ma na celu wyjaśnienie czy istnieją, czy też nie, przeciwskazania do prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych. W dniu 6 lipca 2016 r. zostało złożone osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pismo, w którym skarżący wniósł do Kolegium o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty. Podniósł w nim w szczególności, że z decyzją tą zapoznał się "w dniu wczorajszym." O postępowaniu w sprawie skierowania go na badania lekarskie także dowiedział się w dniu 7 lipca 2016 r. Całą korespondencję odbierali syn i żona. Zwrócił uwagę, że syn ma takie same dane jak skarżący i podkreślił, iż z uwagi na nieporozumienia w domu nie przekazali mu tej korespondencji. Nadto, że nie spowodował on żadnego wypadku, a gdyby wiedział, że jest wobec niego prowadzone jakiekolwiek postępowanie stawił by się w urzędzie. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, SKO wskazało, że po pierwsze, decyzja Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...], została zdaniem Kolegium, skutecznie doręczona skarżącemu w drodze doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Kolegium podniosło, że skarżący nie wykazał, iż ten tryb doręczenia mu korespondencji został zastosowany wadliwie. Po drugie, wskazane przez skarżącego okoliczności usprawiedliwiające nie mieszczą się, w ocenie Kolegium, w kategorii przeszkód uzasadniających brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. Nadto w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 58 § 2 k.p.a., bowiem jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu, skarżący nie złożył odwołania od decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych. Podniósł, że Kolegium nie uwzględniło okoliczności, że tzw. awizo nie zostało mu przekazane przez żonę, a składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie pouczono go i nie wezwano do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu przez dołączenie odwołania, jak też dokumentów wykazujących na brak jego winy w przekroczeniu terminu do złożenia odwołania. Załączył do skargi oświadczenie żony o nieprzekazaniu mu awiza oraz odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...]. Wniósł więc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania oraz rozpoznanie tego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego artykułu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Stosownie natomiast do treści § 3 art. 58 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Jak stanowi z kolei art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Analiza powyższych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozostawia więc wątpliwości, że w razie uchybienia terminu właściwy organ powinien przywrócić uchybiony termin jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: - strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; - strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy (§ 1); - wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, oraz - jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania) (§ 2). Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego (np. obłożna choroba) i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W judykaturze przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to strona musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Oceniając pod tym względem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając je naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie wyjaśniło, bowiem w sposób dostateczny okoliczności na które skarżący powołał się we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podzielić zatem w pełni należy w tym względzie pogląd, wypowiedziany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 932/11, że: "Sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu, wydającego na jego podstawie stosownego postanowienia, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych." W rozpoznawanej sprawie na ocenę prawidłowości podjętego postanowienia odmawiającego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania składają się dwa zagadnienia. Pierwsze z nich, dotyczy prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...]. Ma to znaczenie dla kwestii wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a w konsekwencji, na możliwość uchybienia terminu do jego wniesienia i jego przywrócenia. Druga natomiast kwestia, zasadnicza, dotyczy konieczności wniesienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu odwołania. SKO w uzasadnieniu negatywnego dla skarżącego postanowienia wobec jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wyeksponowało kwestię prawidłowości doręczenia decyzji Starosty w drodze doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., a to wobec twierdzeń skarżącego, że nic nie wiedział o toczącym się postępowaniu do dnia 7 lipca 2016 r., ani też o podjętej w nim decyzji oraz co do okoliczności nieprzekazania mu "awiza" kierowanej do niego korespondencji zawierającej odpis decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...]. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą, wynika, że decyzję tę nie doręczano skarżącemu przez operatora – Pocztę Polską S.A., lecz przez operatora, który jest spółką prawa handlowego, świadczącą usługi przewozu przesyłek - In Post. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przypadku skorzystania z usług innego operatora pocztowego niż Poczta Polska S.A., w przypadku doręczenia zastępczego, nie znajdzie zastosowania przepis art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., mówiący o tym, że "operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego." Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529, dalej zwanej Prawem pocztowym), która w art. 178 ust. 1 reguluje, że Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy, a więc w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Zgodnie jednak z decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 Prawa pocztowego, Poczta Polska S.A. została wybrana operatorem wyznaczonym do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025, z dniem rozpoczęcia wykonywania tego obowiązku od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. (decyzja dostępna na stronie https://www.uke.gov.pl; decyzja wydana przez Prezesa UKE w dniu 30 czerwca 2015 r. o wyborze operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na la ta 2016 – 2025). Ten ostatni okres obejmowało doręczenie ww. decyzji Starosty. Jak wynika z adnotacji doręczającego pierwsze "awizowanie" przesyłki nastąpiło w dniu 16 lutego 2016 r. W takiej sytuacji zastosowanie powinien mieć przepis art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle jego treści pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 932/11, LEX nr 1380698, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 841/13, LEX nr 1486023, postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 571/14, LEX nr 1579542). Z dowodu doręczenia przesyłki zawierającej odpis decyzji wynika, że przesyłkę pozostawiono w "sklepie wielobranżowym" pod wskazanym adresem. Domniemywać jedynie należy, że tam mieści się placówka In Post., choć pewności w tym zakresie nie ma. Bez względu jednak, na to, ta okoliczność świadczy o naruszeniu przepisów art. 44 k.p.a. i wyklucza, wbrew stanowisku Kolegium, przyjęcie prawidłowego doręczenia decyzji. W takim stanie rzeczy nie można mówić ani o wejściu do obrotu prawnego tej decyzji, ani tym bardziej o rozpoczęciu biegu terminu do złożenia odwołania. W konsekwencji organ powinien wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, ale z innych niż podniesione w nim przyczyn, bo z uwagi na nierozpoczęcie biegu terminu, który nie mógł być przez to, rzecz jasna uchybiony przez skarżącego. Nieprawidłowości w tym zakresie nie ograniczają się jednak tylko do niewłaściwego uzasadnienia prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia. Kontrolowane postanowienie jest bowiem nieprawidłowe także i z innych względów. Zdaniem Sądu nie można bowiem przyznać racji Kolegium, że niezłożenie przez skarżącego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia uniemożliwiło pozytywne rozpoznanie wniosku. Bez wątpienia przepis art. 59 § 2 k.p.a. istotnie przewiduje taki obowiązek, jednakże niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu tego obowiązku stanowi, co najwyżej, brak formalny wniosku, którego uzupełnienie powinien zarządzić organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W takim wypadku, nie można było przejść do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem skarżącego do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał. Dopiero w sytuacji, gdy pomimo wezwania skarżący nie uczynił temu wezwaniu zadość, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącego o przywrócenie terminu należałoby pozostawić bez rozpoznania, a nie wydawać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 142/00, LEX nr 52261, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2312/14, LEX nr 1972012). Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik, musiało zostać uchylone. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji wyroku.