III SA/Kr 594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym przez A. C. (dalej skarżąca) postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla zadania pn: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami przy ul. Ł w K na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb N". Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedsiębiorstwo Budowlane A G. S., M. S. Sp. jawna w K złożyło w dniu 13 września 2016 r. wniosek o zatwierdzenie "Dodatku do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla zadania pn: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami przy ul. Ł w K na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb N."" Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 – 2 i 4, art. 161 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131, dalej zwanej Prawem geologicznym i górniczym) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził dodatek do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla przedmiotowego zadania. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, w świetle którego, dodatek do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wyjaśnił, że przyczyną sporządzenia przedmiotowego dodatku, w stosunku do założeń projektowych przedstawionych w 2012 r. "Dokumentacji geologiczno - inżynierskiej dla oceny warunków geologiczno – inżynierskich podłoża pod projektowany budynek biurowo – usługowy przy ul. Ł w K na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] N" jest zmiana poziomu posadowienia, korekta działek, na których ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, jak i zmiana funkcji oraz charakterystyki projektowanego budynku. Wskazana dokumentacja, do której sporządzono przedmiotowy dodatek, została zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., znak: [...]. Udokumentowany zakres robót geologicznych, badań terenowych i labolatoryjnych zrealizowano na podstawie zatwierdzonego projektu robót geologicznych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...], a przedmiotowe opracowanie zostało sporządzone przez osobę uprawnioną, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 596). W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...], skarżąca zarzuciła organowi, że zatwierdził dodatek z naruszeniem art. 81 ust 1, ust. 2 i 3 Prawa górniczego i geologicznego. Podniosła w szczególności, że w decyzji z dnia [...] 2016 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych pouczono o konieczności zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych najpóźniej na dwa tygodnie przed ich wykonywaniem. Tymczasem 5 dni później – 14 września 2017 r. – organ zatwierdził dodatek do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, sporządzony na podstawie wykonywanych już wówczas robót geologicznych. W jej ocenie nie istniała więc fizyczna możliwość zrealizowania wymogu z art. 81 Prawa geologicznego i górniczego. Ponadto zarzuciła organowi, że zatwierdził dodatek do dokumentacji gelogiczno – inżynierskiej z naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 596). Jak twierdzi ani dokumentacja geologiczno – inżynierska, ani dodatek do niej nie zawierają opisu uszkodzeń sąsiednich budynków, co stanowi naruszenie szeregu przepisów. Zarzuciła także organowi, że zatwierdził dodatek do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej z naruszeniem warunków wykonywania robót geologicznych, gdyż dodatek ten został przedłożony i zatwierdzony przed zakończeniem tych robót oraz przed wykonaniem wszystkich odwiertów. Dodatek nie uwzględnia też wszystkich tegorocznych badań (w tym z dnia 3 października 2016 r.). Wniosła zatem o uchylenie kwestionowanej decyzji i wyjaśnienie wszystkich nieprawidłowości. Na poparcie swoich twierdzeń przedstawiła fakty, dowody i ustalenia. Opisanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia Kolegium podniosło, że odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. służy stronie. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w takiej sytuacji organ winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Kwestia bowiem legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest bowiem zagadnieniem proceduralnym. Kolegium powołało się w tym względzie na komentarz A. Wróbla do art. 134 k.p.a. publikowanym w Systemie Informacji Prawnej LEX. Kolegium wskazało, że podjęło czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie skarżącej jest dopuszczalne. Podkreśliło, że odwołanie może być niedopuszczalne w znaczeniu przedmiotowym, jak i podmiotowym. Wyjaśniło, kiedy odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Wskazało, że niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje, gdy zostało ono wniesione przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Podniosło, że co do zasady odwołanie służy stronie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że odwołanie służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. W związku z tym Kolegium wezwało skarżącą pismem z dnia 2 lutego 2017 r. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie pod rygorem uznania, że odwołująca się nie posiada takiego interesu prawnego w sprawie. Wezwanie to zostało, zdaniem Kolegium, skutecznie doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., która pomimo wezwania nie zadośćuczyniła wezwaniu. W świetle powyższego zaszła, w ocenie Kolegium, niedopuszczalność odwołania skarżącej z przyczyn podmiotowych, co zobowiązywało Kolegium do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie SKO skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy polegające na braku zapoznania się przez organ z treścią jej odwołania, gdzie, jak twierdzi wyczerpującą wykazała swój interes prawny, braku wyjaśnienia sprawy w drodze wszczęcia postępowania z urzędu przez organ odwoławczy, który winien czuwać nad prawidłowością działań organu I instancji, - art., 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wnioskowanie jedynie na podstawie części materiału dowodowego. Uważa, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na błędnym domniemaniu prawidłowego doręczenia jej na podstawie art. 44 k.p.a. wezwania o wykazanie interesu prawnego. Nadto samo wezwanie było w jej ocenie błędne pomimo uprzedniego, wykazania przez nią, jak twierdzi, interesu prawnego w sprawie, - art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie 1 miesiąca, - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy, braku wskazania związku przyczynowo – skutkowego między wezwaniem a treścią postanowienia. Podkreśliła, że w wezwaniu rygor był zależny od tego, czy wykaże interes prawny, a nie od tego, czy wezwanie to dotrze do skarżącej. Wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego i uznanie jej za stronę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 P.p.s.a. sprawa może być bowiem rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro w niniejszym przypadku na skutek skargi skarżącej kontroli Sądu zostało poddane postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a., to sprawa ta mogła być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że w tym zakresie Sąd nie jest związany innymi wnioskami strony skarżącej oprócz wniosku, wskazanego w art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Analiza wskazanego art. 134 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, na co trafnie zwróciło uwagę SKO. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zasadnie jedynie w tym aspekcie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Odwołanie jest więc niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w jego toku organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.), tj. gdy ustali, iż brak jest po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526409; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 425). Odmienna sytuacja ma natomiast miejsce, gdy odwołanie wnoszone jest przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, której nie została doręczona decyzja i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. Jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1571/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, op. cit., s. 499 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). W rozpatrywanej sprawie, analiza przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wykazała, że w niniejszym przypadku zaistniała ta druga z wymienionych sytuacji niedopuszczalności odwołania. Kwestionowana odwołaniem skarżącej decyzja organu I instancji – Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...] - zatwierdzająca dodatek do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, została skierowana jedynie do strony wnioskującej o zatwierdzenie dodatku oraz "do wiadomości" wskazanym w jej rozdzielniku podmiotom. Z całą pewnością nie została ona skierowana do skarżącej. Odbiór tej decyzji został potwierdzony przez wnioskodawcę w dniu 14 września 2016 r. Odwołania podmiot uznany za stronę (tj. wnioskodawca) nie wniósł. Decyzja ta stała się więc ostateczna z dniem 29 września 2016 r., jak wynika z zamieszczonej na niej pieczęci. Odwołanie od tej decyzji natomiast skarżąca, która twierdzi, że jest stroną i posiada interes prawny w sprawie, nadała w Urzędzie Pocztowym w dniu 18 października 2016 r., a więc po tym, jak decyzja ta stała się ostateczna wskutek upływu terminu odwoławczego. W świetle powyższego zgodzić się należało ze stanowiskiem SKO, że w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej było niedopuszczalne, ale nie z przyczyn podmiotowych, jak to uznało Kolegium, lecz z przyczyn przedmiotowych. Skarżąca, pomimo twierdzeń, nie jest i nie mogła być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...], zatwierdzającą dodatek do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele nieruchomości gruntowych (użytkownicy wieczyści), w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Działki, na których miały być przeprowadzane roboty należą do inwestora – wnioskodawcy o zatwierdzenie projektu robót i dodatku do tego projektu (właściciel i użytkownik działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] N; vide: k. 5 projektu robót geologicznych). Skoro tak, to tym bardziej skarżąca nie mogła być uznana za stronę postępowania o zatwierdzenie dodatku do projektu robót geologiczno inżynierskich. Wobec tego, skoro skarżąca w świetle przepisów szczególnych, nie miała prawa wniesienia odwołania, a pomimo tego taki środek zaskarżenia wniosła i to po upływie przewidzianego do dokonania tej czynności procesowej terminu, przysługującego stronie, tj. gdy kwestionowana odwołaniem skarżącej decyzja organu I instancji była już ostateczna, obowiązkiem SKO było wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a. SKO wydało zatem na podstawie art. 134 k.p.a. prawidłowe rozstrzygnięcie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej. Wadliwe jest jednak tylko jego uzasadnienie. Odwołanie zostało przecież złożone przez skarżącą, której interes prawny nie wynika z żadnego z przepisów materialnoprawnych – Prawa geologicznego i górniczego – a nadto skarżąca wniosła odwołanie od ostatecznej już decyzji. W taki razie skarżącej przysługiwała ewentualnie tylko droga wznowienia postępowania przy zaistnieniu, zastrzec przy tym należy, ku temu przesłanek. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i niepotrzebne i niezasadne uprzednie wezwanie skarżącej do wykazania interesu prawnego do wniesienia odwołania, nie miały znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia. Stąd zarzuty skarżącej naruszenia przepisów postępowania poprzez brak analizy treści wniesionego przez nią środka zaskarżenia, braku wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podobnie jak i zarzuty naruszenia art. 11 i 35 k.p.a. Podkreślić należy ponownie, że zakres kontroli sądu administracyjnego obwarowany jest granicami sprawy administracyjnej, a zakres ten w tym przypadku obejmuje tylko postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skarga nie zarzuca przewlekłości organu, lecz zarzuty w niej zawarte i argumentacja zmierzają do zakwestionowania prawidłowości postanowienia z art. 134 k.p.a. W sytuacji gdy kontrolowany akt zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, a tylko zostało ono w sposób wadliwy uzasadnione, za prawidłowe w świetle obowiązującego prawa uznaje się rozstrzygnięcie i liczy się zgodność z prawem właśnie tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skarga nie mogła odnieść zatem zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.