III SA/Kr 597/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [....] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S. przyznał M. S. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko J. S. na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 64 zł miesięcznie, prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko A. S. na okres od 1 do 30 września 2006 r. w kwocie 48 zł oraz na okres od 1 października 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 64 zł miesięcznie, oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na J. S. w kwocie 100 zł jednorazowo. Decyzją z dnia [....] 2012 r. [....] działając w imieniu Marszałka Województwa organ I instancji odmówił przyznania M. S. (dalej skarżąca) prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko J. S. w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 64 zł miesięcznie, prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko A. S. w okresie od 1 do 30 września 2006 r. w kwocie 48 zł oraz w okresie od 1 października 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 64 zł miesięcznie, wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na J. S. jednorazowo w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] 2006 r. nr [....] i przekazało sprawę do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, w związku z ustaleniem, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do objęcia, rodziny skarżącej koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, tj. przemieszczaniem się w granicach Unii Europejskiej, gdyż mąż skarżącej W. S. od 16 września 2005 r. pracuje na terenie Wielkiej Brytanii. Jednocześnie organ ustalił, że skarżąca w okresie od 1 do 8 września 2006 r. była zatrudniona w firmie "P." w S., natomiast w okresie od 9 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. była osobą nieaktywną zawodowo. Ustalono również, że Polska jest państwem zamieszkania skarżącej i jej członków rodziny. Nadto organ wskazał przepisy, które stanowiły podstawę wydania przedmiotowej decyzji i oraz wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wynosi więcej niż 504 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4a powołanej ustawy podstawą do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego były dochody uzyskane w 2005 r. Jednoczenie ustalano, że w sprawie ma zastosowanie § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W konsekwencji organ ustalił, że przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącej na okres zasiłkowy 2006/2007 tytułem osiągniętych dochodów w Polsce wyniósł 3 518,28 zł : 12 miesięcy=293,19 zł netto. Dochód W. S. osiągnięty w marcu 2006 r wyniósł 1 500 Funtów, tzn. 8 475,45 zł. Zatem łączny dochód rodziny skarżącej za przedmiotowy okres wyniósł 8 475,45 zł + 293,19 zł = 8 768,64 zł : 4 = 2 192,16 zł. W odwołaniu od tej decyzji M. S. podniosła, że jej mąż prowadził działalność gospodarcza od 16 września 2005 r. jednak pierwszy dochód w wysokości 1 500 Funtów osiągnął 2 marcu 2006 r. Kolejny dochód w wysokości 3000 Funtów osiągnął we wrześniu 2006 r. Decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze. zm.), oraz art. 3 – 5, art. 23a ust. 4, art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, póz. 881 ze. zm.), art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223 poz. 1456), art. 73 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L Nr 149 z 5 lipca 1971 ze zm. rozdz. 5 tom 1 str. 35), art. 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L Nr 74 z 27 marca 1972 r. str. 1 ze zm. Dz.U. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 5 tom 1 str. 83 ze zm. tekst skonsolidowany – Dz.U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 5 tom 3 str. 3 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy. Obliczając dochód za rok 2005 Kolegium wskazało, że z zaświadczenia z dnia 29 czerwca 2006 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód skarżąca wraz mężem w roku 2005 wyniósł 4.532,07 zł. Dochód osiągnięty przez W. S. w marcu 2006 r. wyniósł 1 500 Funtów, co daje w przeliczeniu 8 475,45 zł. Zatem zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się o podatek należny, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne o której mowa w ust. 1, oblicza się według wzoru: S = (Sp x P)/Pp, gdzie: S oznacza składkę na ubezpieczenie zdrowotne wyrażone w zł, Sp – składka na ubezpieczenie zdrowotne odliczona od podatku wyrażona w złotych, P – składka na ubezpieczenia zdrowotne wyrażona w procentach obowiązująca w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (wynosi 8,5%), Pp – składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w procentach odliczona od podatku (wynosi 7,75%) W rozpoznawanej sprawie przychód rodziny skarżącej osiągnięty na terytorium Polski w 2005 r. po odliczeniu podatku należnego w wysokości 0,00 zł oraz składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 1.013,79 zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 0,00 zł wynosi 3 518,28 zł. Miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny to kwota 293,19 zł. Ponieważ w niniejszym przypadku nastąpiło uzyskanie dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Po uzyskaniu dochodu uzyskanego, dochód rodziny kształtuje się na poziomie 8 768,64 zł, tj. 2 192,16 zł na osobę w rodzinie. Zatem miesięczny dochód w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla rodziny wnioskodawczyni 504 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego M. S. podniosła, że nie rozumie jak jednorazowy dochód może być liczony jako dochód comiesięczny i przeliczany na jednego członka rodziny, zwłaszcza, że od sierpnia 2005 r. do października 2006 r. był to jedyny dochód jej rodziny i dlatego był to bardzo ciężki okres w jej życiu i jej rodziny. Dlatego uważa za krzywdząca zarówno decyzję I, jak i II organu w niniejszej sprawie i wnosi o ponowne zbadanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentu powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Istota sporu między stronami w badanej sprawie sprawy sprowadza się do sposobu obliczania dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności dochodu uzyskanego przez męża skarżącej w marcu 2006 r., który to dochód stanowił podstawę do ustalenia świadczenia. Ocena zasadności skargi wymaga zatem sięgnięcia do przepisów normujących zasady i tryb przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz powołanego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) (zwanego dalej rozporządzeniem). Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Poprzez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy). W sprawie bezspornym jest, że przychód rodziny skarżącej osiągnięty na terytorium Polski w 2005 r. po odliczeniu podatku należnego w wysokości 0,00 zł oraz składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 1.013,79 zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 0,00 zł wyniósł 3 518,28 zł. Zatem miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny to kwota 293,19 zł. Niespornym jest również, że W. S. osiągnął w marcu 2006 r. dochód w kwocie 1 500 Funtów, tzn. 8475,45 zł. W konsekwencji organy ustaliły, że dochód rodziny skarżącej za przedmiotowy okres wyniósł 8 768,64 zł (8 475,45 zł + 293,19 zł) : 4 = 2 192,16 zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe wynoszące dla rodziny skarżącej 504 zł. Spornym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest kwestia sposobu dodania do dochodu mającego wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego dochodu uzyskanego przez męża skarżącej w marcu 2006 r. z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej w Wielkiej Brytanii. Zdaniem sądu dokonane przez organy obliczenia dochodu są błędne. W tym zakresie organy orzekające w sprawie przyjęły jako podstawę do takiej operacji rachunkowej przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, w którym określono sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, w jego dosłownym brzmieniu. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem sądu, przepis ten pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w słowniczku pojęć ustawowych o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania, a także dalszych kwestii ujętych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Zdaniem organu administracji przy zastosowaniu przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, że o przyznaniu omawianych świadczeń decydowałaby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia sposób interpretowany przez organy prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż zmniejszałoby wysokość świadczenia lub pozbawiało do nich uprawnień, w zależności od jednorazowego dochodu za przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca, ustalając zupełnie inne kryteria. Literalne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 komentowanego rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Z tych powyższych względów stwierdzić należy, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek ponownego ustalania przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada on przepisom rangi ustawowej oraz wskazaniom zamieszczonym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 351/09, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1321/10 – dostępne na http/www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego rozumienie przepisu rozporządzenia w taki sposób, jaki zaprezentowały organy obu instancji w niniejszej sprawie, polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji stwierdzić należy, ze sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek organu ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny skarżącej w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia przez męża skarżącej za konkretny miesiąc i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Dopiero tak obliczony dochód odpowiada regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, uwzględniając dobra chronione konstytucyjnie, takie jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Inne rozumienie wskazanego przepisu prowadziłoby do sytuacji, kiedy osiągnięcie jednorazowego niewielkiego dochodu po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczenia mogłoby przesądzić o pozbawieniu świadczenia rodzinnego. Z uwagi na powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji wadliwie ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy co do wysokości dochodów skarżącej. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.