III SA/Kr 622/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 7 października 2021 r nr SO-04.8252.357.2021-1/21 odmówił przyznania skarżącej S. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem T. K. posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem - jak wynika z treści dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności - niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia i po ukończeniu 25 roku życia. Organ zaznaczył, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stan prawny nie został zmieniony przez ustawodawcę i wobec tego zobowiązany jest stosować przepisy obowiązującego prawa w oparciu o ich wykładnię literalną. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołała się ona na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz na orzecznictwo sądów zapadłe w tym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1560/2021 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżąca wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2021 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem (ur. 19 listopada 1937 r.), posiadającym orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS wydane dnia 13 czerwca 2012 r. orzekające o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2021 r. złożonym do akt sprawy wyjaśniła ona, że opiekuje się swoim ojcem od 2010 r., a w 2012 r. zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia na skutek pogorszenia się stanu zdrowia ojca i jego niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie podkreśliła, że opieka ta polega na codziennym wykonywaniu obowiązków, takich jak przygotowanie i podawanie posiłków, zakupy, podawanie leków, higiena osobista, pampersowanie, kontakt z lekarzem, spacery na wózku. Do akt sprawy dołączono także oświadczenie skarżącej złożone dnia 31 sierpnia 2021 r., w którym oświadczyła, że ostatni tytuł ubezpieczenia stanowiła umowa o pracę, a data ustania ubezpieczenia to 2009 r. SKO odniosło się następnie do przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia i wyjaśniło, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających pozostawanie przez skarżącą w zatrudnieniu, jak też potwierdzających okresy tego zatrudnienia, a w szczególności świadectwa pracy wystawionego przez ostatniego pracodawcę. Stąd też w tym zakresie brak jest możliwości dokonania weryfikacji zasadniczej przesłanki ustawowej, od której uzależnione jest bezpośrednio przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem organu, zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy. Z ustaleń organów wynika bowiem, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, wspólnie zamieszkuje z żoną, a ponadto z materiałów dowodowych nie wynika, aby jego żona legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło wprawdzie, że do akt sprawy dołączono zaświadczenia lekarskie i historie leczenia dotyczące stanu zdrowia żony osoby wymagającej opieki, tym niemniej z ww. przepisu ustawy jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do pomocy i opieki jest współmałżonek osoby niepełnosprawnej, chyba że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji zdaniem organu, uzasadniona jest odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stanowisko organu I instancji w zakresie art. 17 ust. 1b ustawy jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej jego wykładni. W obecnej sytuacji prawnej bowiem nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy. Odnosząc się następnie do wskazywanej przez Kolegium negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy, wyjaśnić należy, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20). Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 Konstytucji - wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15; z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14. W okolicznościach nin. sprawy nawet gdyby przyjąć, że matka skarżącej nie może takiej opieki sprawować nad swoim niepełnosprawnym mężem, to i tak, co jest istotne, nie zostały spełnione w sprawie, pozostałe przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). W ocenie Sądu w sprawie nie został wykazany związek pomiędzy rezygnacją przez skarżącą zatrudnienia, a opieką nad ojcem. Zwrócić należy w tym względzie uwagę na znajdujące się w aktach sprawy sprzeczne ze sobą oświadczenia skarżącej. Z jednej strony w oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2021 r. (k. 23 a.a.) wskazała, że zajmuje się tatą od 2010 roku, a w 2012 r. musiała zrezygnować z zatrudniania na skutek pogorszenia się stanu zdrowia taty, po czym w innym oświadczeniu z tej samej daty wyjaśniła, że ostatni tytuł ubezpieczenia stanowiła umowa o pracę i data ustania ubezpieczenia to 2009 r. (k. 25 a.a.). Nie można pominąć też przy tym, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że w aktach sprawy brak jest (i to pomimo reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika) jakichkolwiek dokumentów potwierdzających pozostawanie przez skarżącą w zatrudnieniu, jak też potwierdzających okresy tego zatrudnienia, a w szczególności świadectwa pracy wystawionego przez ostatniego pracodawcę. Ponadto nie sposób przyjąć, aby takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podanie, zakupy, kontakt z lekarzem, mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności skarżącej związane z opieką nad ojcem polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, w wyprowadzaniu na spacery na wózku nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W konsekwencji powyższego, zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały zatem odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego zresztą jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.