III SA/Kr 628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] 2012 r., znak: [...], i w tym zakresie orzekło o przyznaniu J. Ł. zasiłku okresowego w wysokości 25,08 zł miesięcznie na okres od grudnia 2012 r. do stycznia 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. J. Ł. złożył wniosek do Burmistrza o przyznanie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...], Burmistrz, działając na podstawie art. 2, 3, 4, 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 11, 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ustawy o pomocy społecznej, odmówił skarżącemu przyznania zasiłku okresowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnego źródła dochodu i nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Wraz z matką tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy, bowiem wspólnie mają ustanowioną dożywotnią nieodpłatną służebność mieszkania w budynku mieszkalnym będącym częścią składową działki nr [...] w G. Rodzina korzysta ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego i wspólnych mediów. Matka opłaca wszystkie rachunki związane z eksploatacją domu, zakupuje żywność, przygotowuje posiłki, również dla syna i udziela mu pomocy finansowej. Wnioskodawca korzysta od wielu lat z pomocy społecznej i nie czyni starań w celu poprawy własnej sytuacji bytowej i finansowej, nie współdziałając w tym zakresie z organem. Organ I instancji ustalił nadto, że matka skarżącego pobiera rentę w wysokości 799,18 zł brutto, a także otrzymuje dodatek pielęgnacyjny w wysokości 195,67 zł, co daje w sumie kwotę łączną 886,92 zł. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności wspólnego, tj. wnioskodawcy i jego matki, gospodarowania organ uznał, że dochód matki stanowi jednocześnie dochód rodziny skarżącego, w której dochód na osobę wynosi 443,46 zł i jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej wynoszącego na osobę w rodzinie 351 zł. Okoliczność ta wyklucza - w ocenie organu - przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. zakwestionował ustalenia faktyczne organu w zakresie składu jego rodziny, podnosząc, że w rzeczywistości wraz z matką, bratem i jego rodziną tworzą jedną, ośmioosobową rodzinę. Wnioskodawca zarzucił, że organ nie zebrał stosownych dokumentów na okoliczność dochodów i wydatków tej rodziny. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zasadne jest stanowisko organu I instancji, iż skarżący w rozumieniu ustawy tworzy rodzinę jedynie z matką, natomiast sześcioosobowa rodzina brata skarżącego mieszkająca w oddzielnym nowowybudowanym budynku w G pod nr [...] prowadzi własne, oddzielne gospodarstwo domowe. Kolegium wyjaśniło, że przesłanka wspólnego gospodarowania nie wyczerpuje się wyłącznie w ponoszeniu wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale wyraża się także w czerpaniu korzyści z tego gospodarstwa wspólnie z innymi członkami rodziny. Skarżący odnosi korzyści ze wspólnego z matką gospodarowania, korzysta z mieszkania, mediów, z posiłków, nie ponosząc żadnych wydatków. Dochód matki w kwocie 886,92 zł należy zatem traktować jako wspólny dochód wnioskodawcy i matki. SKO podniosło, że w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić okoliczność, że skarżący otrzymał zaskarżoną decyzję w dniu [...] 2012 r., natomiast odwołanie złożył w dniu 15 października 2012 r. Tymczasem z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), które wprowadziło podwyższone kryteria dochodowe oraz podwyższone kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Tak więc w dniu otrzymania przez skarżącego decyzji i wniesienia odwołania obowiązywało nowe rozporządzenie. Nowe przepisy wprowadziły nowe kryteria dochodowe, od których uzależniona jest pomoc społeczna. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł, dla dwuosobowej rodziny 912 zł. W związku z tym, że dochód rodziny skarżącego w kwocie 886,92 zł mieści się w nowych kryteriach, tym samym zaistniała podstawa prawna do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Powyższa decyzja, na skutek skargi J. Ł., została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 177/13. W ocenie Sądu, zmiana przepisów w opisanym zakresie nie uzasadniała konieczności wyjaśnienia sprawy w istotnym zakresie, a zatem nie było podstawy prawnej do wydania w niniejszej sprawie orzeczenia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, a zatem winien na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, stosując przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia odwołania. Ponownie rozpatrując sprawę, SKO wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...], którą orzekło jak na wstępie. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło ustalenia własne z decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] i podniosło, że stosując się do wytycznych Sądu, zawartych w wyroku sygn. akt III SA/Kr 177/13, ustaliło wysokość orzeczonego zasiłku na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Zweryfikowane kryterium dochodowe rodziny J. Ł. odpowiada kwocie 912,00 zł, a dochód jego dwuosobowej rodziny wynosi 886,92 zł, zatem różnica między tymi kwotami wynosi 25,08 zł i w takiej maksymalnie dopuszczalnej przez ustawę wysokości organ przyznał zasiłek okresowy. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie J. Ł. podniósł, że organ wadliwie ustalił okoliczności stanu faktycznego sprawy, bowiem skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego z matką, lecz korzysta z gospodarstwa domowego brata J., którego rodzina jest ośmioosobowa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargę należało oddalić, bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowił art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej. W świetle ust. 1 powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W ust. 2 i 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej zawarto zasady co do ustalenia wysokości zasiłku okresowego. W ust. 2 określono jego maksymalną wysokość, zaś w ust. 3 minimalną. Maksymalną wysokość zasiłku okresowego dla rodziny ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2 pkt 2), natomiast minimalną, nie mniej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny (ust. 3 pkt 2). Zasiłek okresowy z art. 38 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, na co wskazuje sformułowanie "zasiłek okresowy przysługuje", a nie zasiłek okresowy "może być przyznany". Stanowi to zasadniczą różnicę w regulacji prawnej podstawy przyznania osobie tego rodzaju świadczenia. Oznacza też, że spełnienie przesłanek ustawowych daje podstawę do przyznania uprawnienia, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 255/13). Natomiast w zakresie dotyczącym wysokości zasiłku okresowego organ administracji publicznej działa więc w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro w przepisach ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił maksymalną i minimalną jego wysokość. W sytuacji, gdy ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, wskazanymi m.in. w przepisach art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie ograniczona jest zatem do ustalenia, czy orzekający w danej sprawie organ administracji prawidłowo uznał wnioskodawcę za spełniającego określone w ustawie przesłanki uprawniające do otrzymania zasiłku okresowego oraz czy wskazał, jakimi kryteriami kierował się określając wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego. Działanie w ramach uznania administracyjnego co do wysokości zasiłku okresowego ograniczone jest bowiem nie tylko postanowieniami art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), ale także zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej. Trafnie stwierdza w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 603/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "(...) O tym więc, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Trzeba przecież mieć na uwadze, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania (państwa i uprawnionego) zlikwidować nie tylko skutki, ale przede wszystkim przyczynę trudnej sytuacji życiowej jego rodziny." W okolicznościach niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję, przyjęło, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoją matką, tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy, a nadto, że dochód tej rodziny jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W konsekwencji Kolegium przyznało skarżącemu zasiłek okresowy w maksymalnej wysokości, określonej w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wskazuje, że w sposób dostateczny wykazane zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie można więc zarzucić Kolegium naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej dla potrzeb ustawy przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zdaniem Sądu, sytuacja faktyczna J. Ł. w tym zakresie została prawidłowo oceniona przez organy administracji, które ustaliły, że skarżący wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z matką S. Ł., a zatem to z nią tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy. Z faktu zajmowania w celach mieszkalnych pomieszczeń w budynku należącym do brata nie może wynikać – jak tego chce skarżący – okoliczność pozostawania z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Na tę okoliczność muszą się bowiem składać nie tylko cechy zewnętrzne, takie jak zamieszkiwanie w tym samym lokalu mieszkalnym, ale także wspólność gospodarowania, przez które rozumie się partycypowanie w obowiązkach domowych, wspólnym budżecie (dochodach i wydatkach). Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie zachodzi wtedy, gdy co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują i przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Tymczasem w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, którym to ustaleniom nie można odmówić rzetelności i szczegółowości, że brat skarżącego – J. Ł. mieszka wraz z żoną i dziećmi w innym budynku niż skarżący wraz ze swoją matką, a jego korzystanie z nieruchomości brata opiera się na umowie ustanowienia dożywotniej służebności mieszkania. Z tego względu Sąd uznał za uzasadnione stanowisko, że skarżący tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy ze swoją matką S. Ł. W konsekwencji powyższego należało przyjąć, że na dochód tej rodziny składa się renta rodzinna S. Ł. wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie netto 886,92 zł miesięcznie. Biorąc zatem pod uwagę treść § 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł, trafnie Kolegium przyjęło, że skarżący J. Ł. spełnia kryteria ustawowe, uprawniające go do otrzymania zasiłku okresowego. Jest on bowiem osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnego źródła dochodu, a dochód jego rodziny (886,92 zł) jest o 25,08 zł niższy od kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania zasiłku (456 zł x 2 osoby = 912 zł). Wskazana zaskarżonym rozstrzygnięciem Kolegium kwota zasiłku okresowego stanowi przy tym maksimum ustawowe, którego górną granicą jest właśnie różnica między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Do takiego ukształtowania wysokości zasiłku organ uprawniony był na wspomnianej wyżej zasadzie uznaniowości. W ocenie Sądu nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego w sytuacji, gdy organ kolegialny, dostrzegając trudną sytuację skarżącego, przyznał mu zasiłek okresowy w maksymalnej dopuszczalnej ustawą wysokości. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wad prawnych, które skutkować by musiały jej uchyleniem. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny, a okoliczności sprawy wyjaśnione wyczerpująco. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.