III SA/Kr 629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 3 lutego 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Starosta zarejestrował R. K. (dalej: skarżącego) w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 14 maja do 20 listopada 2012 r. W związku z zawiadomieniem przez skarżącego o podjęciu przez niego zatrudnienia, decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r., pozbawiono skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 20 listopada 2012 r. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. organ wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z dnia [...] 2012 r. z uwagi na wykrycie nowych okoliczności sprawy, a decyzją nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2012 r. w całości i pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 czerwca 2012 r. W decyzji tej stwierdzono, że z wyroku Sądu Rejonowego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt [...], wynika, iż w okresie od czerwca do lipca 2012 r. skarżący wykonywał działalność zarobkową, co uzasadnia utratę statusu bezrobotnego. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r., Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić autonomiczne postępowanie wyjaśniające dotyczące okoliczności mających wpływ na status skarżącego jako bezrobotnego, a także ustalić kwestię prawomocności powoływanego przez organ wyroku. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Starosta uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2012 r. i pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 3 czerwca 2012 r. Organ ustalił, że skarżący w dniu 3 czerwca 2012 r. skarżący wznowił prowadzenie działalności gospodarczej, pomimo jej formalnego zawieszenia z dniem 1 stycznia 2012 r. Ustalenia te podjęto po zapoznaniu się z aktami sprawy karnej o sygn. [...] w Sądzie Okręgowym, na podstawie protokołu zeznań świadków oraz kwitów opłaty targowej uiszczanej przez skarżącego od dnia 3 czerwca 2012 r. Organ zauważył ponadto, że okoliczności te zostały stwierdzone prawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się z przytoczonym przez organ wyrokiem, który zapadł w postępowaniu bez udziału skarżącego. W jego ocenie wyrok ten zapadł na podstawie fałszywych zeznań i innych sfabrykowanych dowodów. W odwołaniu oraz kolejnych pismach składanych w toku postępowania skarżący sformułował szereg oskarżeń pod adresem urzędników Powiatowego Urzędu Pracy oraz funkcjonariuszy Policji. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że Starosta prawidłowo zrealizował wskazania co do dalszego postępowania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że z dowodów uiszczenia opłaty targowej wynika, że od dnia 3 czerwca 2012 r. skarżący prowadził na nowo działalność zarobkową, zgodnie z profilem działalności gospodarczej, nadal formalnie zawieszonej. Opłata targowa jest bowiem uiszczana przez przedsiębiorcę w dniu, w którym na placu targowym dokonywana jest sprzedaż. Organ przypomniał przy tym, że tylko osoba niezatrudniona oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej może być uznana za bezrobotnego. Przypomniano, że działalność zarobkowa nie musi przynosić realnego przychodu, a wystarczy że jest nakierowana na jego uzyskanie. Z tego względu zasadnie pozbawiono skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia, w którym wznowił on faktycznie swoją działalność zarobkową. Wojewoda podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych wyjaśnień w zakresie wznowienia przez niego działalności handlowej. Pismem z dnia 13 marca 2014 r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 35, art. 36, art. 50, art. 54, art. 61, art. 63, art. 67, art. 68, art. 71, art. 75, art. 77, art. 81, art. 86, art. 136, art. 139, art. 145 oraz art. 156 k.p.a. Skarżący zażądał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron na okoliczność przyjęcia fałszywego dowodu i pośrednich sfałszowanych faktów w celu świadomego wprowadzenia w błąd i nieprzyjmowania do wiadomości prawdy, a ponadto dowodu z akt sprawy [...], jak również o zobowiązanie organu do przedstawienia Sądowi uwierzytelnionych kopii kwitów opłaty targowej. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a Wojewoda miał zdaniem skarżącego niezasadnie dać wiarę zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Ponadto skarżący wskazał, że postępowanie odwoławcze przeprowadzono bez jego udziału. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Należy w pierwszej kolejności podnieść, iż w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym podlegała rozpoznaniu kwestia zasadności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] 2012 r. orzekającą o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego z dniem 20 listopada 2012 r. i pozbawieniu go z tym dniem zasiłku dla bezrobotnych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegała zatem rozpoznaniu kwestia legalności decyzji wydanej w powyższej sprawie, to jest w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] 2012 r. orzekającą o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego z dniem 20 listopada 2012 r. i pozbawieniu go z tym dniem zasiłku dla bezrobotnych. Zaskarżona decyzja Wojewody z 3 lutego 2014 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do weryfikacji decyzji Starosty z [...] 2012 r. z powodu jej kwalifikowanej wadliwości. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, którym jest w szczególności postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jest kwestia istnienia określonych wad decyzji lub postępowania prowadzącego do jej wydania, uzasadniających pozbawienie decyzji mocy wiążącej. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego nie jest przy tym tożsamy z przedmiotem zwykłego postępowania jurysdykcyjnego, jest natomiast kreowany przez normy procesowe, dzięki którym kwestia istnienia określonych wad decyzji staje się kwestią prawną wymagającą autorytatywnego rozstrzygnięcia (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 142-143). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o inne wadliwości, niewymienione przez ustawodawcę w przepisach kreujących podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania może obejmować dwie odmienne kwestie prawne wymagające rozstrzygnięcia, jednak powstanie drugiej kwestii prawnej jest uzależnione od sposobu, w jaki zostanie rozstrzygnięta kwestia pierwsza, którą polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek wznowienia postępowania głównego. Postępowanie wznowione, w świetle przepisów k.p.a., kończy się zawsze wydaniem jednej decyzji, ale jej zakres różnie się kształtuje. Decyzja powyższa zawsze dotyczyć musi kwestii istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, to jest przesłanek wznowienia postępowania, a dopiero w wypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii – również istoty sprawy administracyjnej. Zaskarżoną decyzją organ administracji pozytywnie rozstrzygnął kwestię istnienia przesłanek wznowienia postępowania, zatem otworzyła się możliwość ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną Starosty z [...] 2012 r. Stąd też zaskarżona decyzja dotyczyła także drugiej kwestii prawnej, mogącej być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, to jest rozstrzygnięcia sprawy o pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego i pozbawienie go prawa do zasiłku dla bezrobotnych co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał zatem dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, kontrolując w pierwszej kolejności prawidłowość jej rozstrzygnięcia opartego na założeniu, że istnieje jedna z enumeratywnie wymienionych w k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, stanowiąca podstawę jej uchylenia. Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z powyższym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nadto zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, a zgodnie z art. 145b § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] 2012 r. zachodzą wadliwości, stanowiące przesłankę wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. "Nowość" w rozumieniu powyższego przepisu nie oznacza nowości w znaczeniu obiektywnym, lecz tego rodzaju okoliczności lub dowody w sprawie, które istniały w chwili wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który decyzję wydał. W sprawie niniejszej taką okolicznością było podjęcie przez skarżącego pracy zarobkowej przed dniem 20 listopada 2012 r. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w szczególności w wyroku nakazowym Sądu Rejonowego z 22 listopada 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. [...], w którym Sąd uznał skarżącego za winnego tego, że od czerwca 2012 r. do lipca 2012 r. w O działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej wprowadził w błąd upoważnionych przedstawicieli Powiatowego Urzędu Pracy poprzez wielokrotne złożenie fałszywych oświadczeń dotyczących rzekomo niewykonywania pracy zarobkowej i nie uzyskiwania przychodów, pomimo uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, czym doprowadził wymieniony Urząd do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej wysokości 2454,50 zł, czym zrealizował ustawowe znamiona występku z art. 233 § 6 k.k. w związku z art. 233 § 1 k.k. i art. 286 § 3 k.k. w związku z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. w związku z art. 12 k.k. Skarżący w żaden sposób skutecznie nie zakwestionował domniemania prawdziwości okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego, jakim jest opisany wyżej wyrok Sądu Rejonowego. W aktach sprawy znajduje się odpis powyższego wyroku z klauzulą prawomocności, w której stwierdzono, że wyrok jest prawomocny z dniem 25 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentom urzędowym przysługują domniemania prawdziwości i autentyczności, które pozwalają na dokonywanie w oparciu o nie ustaleń w zakresie stanu faktycznego bez konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczności wynikające z ich treści. Domniemania powyższe mają co prawda charakter domniemań usuwalnych, istnieje zatem możliwość ich obalenia w toku postępowania przeciwdowodem, jednak w sprawie niniejszej żaden dowód na okoliczność przeciwną do ustalonej w oparciu o treść opisanego wyżej dokumentu nie został przez skarżącego zaoferowany. Skarżący ograniczył się do kwestionowania prawidłowości działań podejmowanych przez organy policji, prokuratury i organy administracji publicznej. Domagał się również podjęcia przez organy administracji publicznej działań zmierzających do weryfikacji wyżej opisanego wyroku Sądu Rejonowego, do czego organy te nie są uprawnione. Zasadnie zatem organ administracji postanowieniem z [...] 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzja z [...] 2012 r., a następnie w postępowaniu wznowionym uznał, że istnieje przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istniały zatem podstawy do prowadzenia postępowania wznowionego i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to jest orzeczenia w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym bezzasadny jest podniesiony przez skarżącego w skardze zarzut naruszenia art. 145 k.p.a. Rozpoznając sprawę w postępowaniu wznowionym organ wydał decyzję w oparciu o podstawę materialnoprawną, jaką stanowiły przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). Zgodnie z powyższymi regulacjami pod pojęciem osoby bezrobotnej należy rozumieć osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Decyzja starosty ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ ma obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego, jeśli są spełnione ku temu ustawowe przesłanki. Jednocześnie katalog przesłanek skutkujących wydaniem decyzji o utracie statusu bezrobotnego ma charakter zamknięty, niemożliwe jest zatem pozbawienie bezrobotnego tego statusu z innych przyczyn niż enumeratywnie wymienione w art. 33 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tak w szczególności WSA w Krakowie w wyroku z 21 marca 2012 r., III SA/Kr 369/11, LEX nr 1139253). Z opisanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego wydanego w sprawie sygn. [...] wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący w okresie od czerwca do lipca 2012 r. wykonywał pracę zarobkową. Powyższa okoliczność determinowała wydanie przez organ decyzji o pozbawieniu go statusu bezrobotnego oraz pozbawieniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podnieść, że zasadniczy zarzut podniesiony przez skarżącego sprowadza się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Skarżący zarzucił w istocie sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, wskazując na naruszenie art. 75 i art. 77 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, zasadnicza okoliczność, mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, została ustalona w sposób nie budzący wątpliwości w oparciu o dokument urzędowy w postaci wyroku nakazowego Sądu Rejonowego z 22 listopada 2012 r., zaopatrzonego w klauzulę prawomocności. W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa z 22 listopada 2013 r., z której wynika, że w sprawie o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku karnego nakazowego w sprawie [...] zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało oddalone, co oznacza, że skarżący nie zakwestionował skutecznie powyższego wyroku i nie toczy się żadne postępowanie zmierzające do jego weryfikacji. Druga istotna w sprawie okoliczność, to jest data, w której skarżący rozpoczął wykonywanie pracy zarobkowej, została ustalona w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy karnej sygn. [...], to jest w oparciu o dowody wpłat opłaty targowej dokonanych przez skarżącego, z których najwcześniejsza wpłata dotyczy dnia 3 czerwca 2012 r. (protokół z przeglądu akt sądowych z 13 listopada 2013 r. w aktach administracyjnych). Z regulaminu miejskiego targowiska przy ul. D w O wynika, że niedopuszczalne jest odstępowanie pokwitowania opłaty osobom trzecim, a dowód uiszczenia dziennej opłaty targowej (kwit) handlujący obowiązany jest posiadać do chwili opuszczenia placu targowego i okazywać go na żądanie prowadzącego targowisko lub organów kontrolnych (§ 3 ust. 3 i 4 Regulaminu). Skarżący co prawda zawiesił prowadzoną wcześniej działalność gospodarczą z zakresie "sprzedaży detalicznej wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwania prowadzonej na straganach i targowiskach" z dniem 1 stycznia 2012 r., jednak zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na faktyczne wykonywanie przez skarżącego tej działalności od dnia 3 czerwca 2012 r. – co najmniej do 15 lipca 2012 r. Dowody wpłat opłaty targowej dotyczą bowiem następujących dni: 3, 6, 9, 10, 15, 17, 18, 19, 21 i 23 czerwca 2012 r. oraz 1, 3, 8, 10 i 15 lipca 2012 r. Sąd administracyjny oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącego w skardze. Wniosek o przesłuchanie stron jest niedopuszczalny, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. przez organ administracji publicznej. Dowód z przesłuchania strony jest dowodem o charakterze posiłkowym (subsydiarnym), a jego przeprowadzenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie przesłanki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony nie zostały spełnione, gdyż fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w oparciu o przeprowadzone dowody z dokumentów. Skarżący nie zgłosił - poza powyższym wnioskiem dowodowym – żadnych innych żądań w zakresie przeprowadzenia dowodów, a składając wyjaśnienia w sprawie nie podniósł także żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za niewiarygodnością zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 139 k.p.a., który statuuje zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się), gdyż decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest decyzja utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję nie może pogorszyć sytuacji prawnej wnoszącego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (skarżącego). Organ odwoławczy nie ma natomiast obowiązku podejmowania działań "na korzyść" skarżącego, co stanowi przedmiot zarzutu podnoszonego w skardze. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 8, art. 9, art. 10, art. 54 k.p.a. i art. 61 k.p.a. Skarżącemu zostało doręczone postanowienie z [...] 2013 r. o wznowieniu postępowania oraz pismo z 11 kwietnia 2013 r., w którym organ poinformował skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżący został również wezwany do złożenia wyjaśnień w przedmiocie prowadzenia działalności gospodarczej/wykonywania pracy zarobkowej w okresie od czerwca do lipca 2012 r. Skarżący składał wyjaśnienia w dniach 10 kwietnia 2013 r. i 23 kwietnia 2013 r., został również poinformowany o możliwości złożenia wyjaśnień w formie pisemnej. Organ administracji zrealizował zatem zasady informowania, czynnego udziału stron w postępowaniu oraz budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Stanowisko skarżącego sprowadzało się jednak do kwestionowania rozstrzygnięcia w sprawie karnej sygn. [...] i formułowaniu zarzutów w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwe organy w sprawach skarżącego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że postępowanie administracyjne "toczyło się bez jego udziału jako strony", gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący był zawiadamiany o podejmowanych w sprawie czynnościach i umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie doszło również w postępowaniu przed organami administracji do naruszenia art. 81 k.p.a., gdyż skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez skarżącego zawiadomienia o powyższym (pismo z 14 listopada 2013 r. i wcześniejsze pismo z 7 listopada 2013 r). Zawiadomienia te zostały skarżącemu doręczone 19 listopada 2013 r., a decyzja została wydana [...] 2013 r. Skarżący zapoznał się z aktami sprawy dopiero w dniu 18 grudnia 2013 r. Sąd nie stwierdził także uchybień polegających na naruszeniu pozostałych wskazanych przez skarżącego w skardze przepisów, to jest art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 13 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 50 k.p.a., art. 63 k.p.a., art. 67 k.p.a., art. 68 k.p.a., art. 71 k.p.a. i art. 156 k.p.a. Wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania została zrealizowana w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł. Poza dowodami, na podstawie których zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w postępowaniu nie przeprowadzono innych dowodów, gdyż – jak wyżej wskazywano – brak było w tym zakresie jakichkolwiek wniosków dowodowych. Uzasadnienie decyzji zawiera również wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Również w toku postępowania organy podejmowały czynności mające na celu udzielenie skarżącemu wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W postępowaniu przed organami administracji nie doszło także do naruszenia zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a., jak również przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Organ prawidłowo informował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie instrukcyjnym określonym w art. 35 k.p.a. w zawiadomieniach z 14 sierpnia 2013 r., 26 września 2013 r. i 14 listopada 2013 r. Zrealizował zatem obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. Wcześniej w zawiadomieniu z 17 lipca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego decyzja zostanie wydana w terminie 2 miesięcy. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za sprawę o tym charakterze należy uznać w szczególności sprawę skomplikowaną pod względem faktycznym. W sprawie niniejszej nie mógł znaleźć zastosowania art. 13 k.p.a. statuujący zasadę ugodowego załatwiania spraw, gdyż w postępowaniu administracyjnym w drodze ugody administracyjnej mogą być załatwiane jedynie sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której skarżący jest jedyną stroną postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast zawarcie ugody administracyjnej między organem a stroną postępowania administracyjnego. Organy prowadząc postępowanie nie naruszyły także art. 50 k.p.a., wręcz przeciwnie, jak wyżej wskazano, skarżący był wzywany do stawienia się celem złożenia wyjaśnień i wyjaśnienia te składał w toku postępowania. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 63 k.p.a., skoro przepis powyższy odnosi się do czynności procesowych strony. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 67 k.p.a., art. 68 k.p.a. i art. 71 k.p.a., gdyż organ nie ma obowiązku sporządzania protokołu z czynności w postaci złożenia przez stronę wyjaśnień w sprawie. Czynność taka powinna być utrwalona w aktach w formie adnotacji, co miało miejsce w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 k.p.a., już z tej przyczyny, że w postępowaniu odwoławczym uprawnienia orzecznicze organu nie przewidują stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się jednak również w zaskarżonej decyzji wadliwości, która stanowiłaby którąkolwiek z wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionej argumentacji, jako prawidłową należało ocenić decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z [...] 2013 r. uchylającą ostateczną decyzję tego organu z [...] 2012 r. w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, nie doszło zatem w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 6 k.p.a., statuującego zasadę praworządności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.