III SA/Kr 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T z dnia [...] 2021 r. orzekającą o odmowie przyznania W. T. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. T. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką H. T. Skarżący wskazał, że po raz ostatni był zatrudniony w roku 2014. Z oświadczenia skarżącego wynika, że H. T. ma dwójkę dzieci: skarżącego i E. L., emerytkę, chorującą na powikłania po COVID-19. Z orzeczenia z dnia 10 grudnia 2020 r. wynika, że H. T. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a oznaczony stopień niepełnosprawności datuje się od listopada 2020 r. H. T. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano: 10-N (choroby neurologiczne) oraz 05-R (upośledzenie narządu ruchu). Przed wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H. T. posiadała orzeczenie z dnia 26 sierpnia 2019 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z dokumentów sprawy wynika, że skarżący nie mieszka z matką. Skarżący pobiera świadczenie pielęgnacyjne od 2020 r. Od 2016 r. do 2019 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Został wykreślony z ewidencji w dniu 3 stycznia 2019 r. Z przeprowadzonego w dniu 21 maja 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący opiekuje się matką. Pomaga w kąpieli 2 razy w tygodniu, wykonuje codzienną toaletę, rozbiera i ubiera mamę, przebiera pieluchomajtki, mierzy ciśnienie, poziom cukru, podaje leki, sprząta mieszkanie, robi zakupy, pierze, prasuje, zmienia pościel, gotuje posiłki, karmi mamę. Skarżący nie pracuje, nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący sprawuje opiekę nad matką od listopada 2020 r. Siostra nie może pomagać skarżącemu w opiece nad matką, mieszka pod T i jest w leczeniu po ciężkim przebiegu COVID-19. Brat skarżącego zmarł na COVID-19. Z oświadczenia H. T. wynika, że mieszka sama, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury. Wskazała, że jest osobą schorowaną, ze względu na wiek jest leczona na schorzenia stałe. Po złamaniu ręki, która się źle zrosła nie może jej używać, a to utrudnia jej codzienne funkcjonowanie. Jedyną opiekę nad H. T. sprawuje syn W. Syn D. zmarł w grudniu 2020 r. na COVID-19, a córka dochodzi do zdrowia po przebytej chorobie. Pomoc syna ułatwia matce codzienne funkcjonowanie, syn wykonuje niezbędne zabiegi pielęgnacyjne i higieniczne, dbanie o czystość, podawanie leków, organizowanie wizyt lekarskich, zmiana pampersów, przygotowanie, podanie posiłków, karmienie, pomoc w założeniu odzieży, bielizny. H. T. oświadczyła, że syn przyjeżdża do matki o 7 rano, a wyjeżdża koło 20/21. Pracownik socjalny wskazał, że ze względu na stan zdrowia H. T. – złamanie ręki, początki choroby Alzheimera i Parkinsona, jest ona osobą niezdolną do samodzielnego funkcjonowania. H. T. miewa zawroty głowy, zdarzają się jej upadki, jest w złym stanie psychicznym. Syn nocuje u matki w te dni, w których jest ona w gorszym stanie. Wnuki H. T. nie uczestniczą w opiece nad babcią. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Prezydent Miasta T odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność H. T. powstała po ukończeniu 25 roku życia, a ponadto nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy opieką nad matką przez skarżącego a rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia. Decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie organu przesłanka odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością stałej opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego wymaga bardziej szczegółowych ustaleń, ze względu na fakt, że skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu od 2014 r. Kolegium podniosło, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, iż w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad daną osobą niepełnosprawną, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej przyjęcia. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w czasie ponownego przeprowadzenia postępowania powinien uwzględnić uwagi zawarte w decyzji oraz uzupełnić materiał dowodowy w kierunku ustalenia, czy skarżący obecnie faktycznie nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matką oraz jak wygląda obecnie sytuacja zdrowotna matki skarżącego. Organ pomocowy powinien wyjaśnić dlaczego skarżący od 2014 r. nie podejmował zatrudnienia. Z przeprowadzonego w dniu 3 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący nie pracuje i z powodu opieki nad matką nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W 2014 r. zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej, podejmował prace dorywcze. Od 2019 r. jest objęty ubezpieczeniem żony. W czasie nieobecności skarżącego opiekę nad matką przejmuje jego żona. H. T. oświadczyła, że syn i synowa bardzo pomagają jej w codziennym funkcjonowaniu. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta T odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. T. Organ wskazał, że przyczyną odmowy jest brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Przyczyną zaprzestania przez skarżącego pracy zarobkowej były niskie zarobki i duże obciążenia ZUS i US, a nie opieka nad matką. Organ podniósł, że opieka nad H. T. może być podzielona między skarżącego a jego żonę, a ponadto może w niej uczestniczyć siostra skarżącego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie świadczenia skarżącemu. Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium prawidłowo ustalił organ I instancji, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżący zrezygnował z pracy już w 2014 r., od tej pory podejmował jedynie dorywcze prace, a od 2016 do 2019 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie Kolegium, rezygnacja z pracy zarobkowej oraz jej niepodejmowanie przez kilka lat przez skarżącego przed złożeniem wniosku nie miało bezpośredniego związku ze stanem zdrowia matki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie niesporne jest, że matka skarżącego H. T. z orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2020 r. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Bezsporną okolicznością jest również, że skarżący w 2014 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i od tego czasu nie był osobą aktywną zawodowo. W sprawie bezsporny był również zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, a także fakt, że poza skarżącym zobowiązana do alimentacji jest E. L. (córka H. T.), chorująca na powikłania po COVID-19. W niniejszej sprawie sporną okolicznością było istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowy- wynika to przede wszystkim z faktu, że zaprzestanie aktywności zawodowej skarżącego miało miejsce sześć lat przed wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H. T., a w toku postępowania skarżący nie wykazał, aby od 2020 roku (ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności matki) doszło do zmiany sytuacji i charakteru niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego, który uzasadniałby twierdzenie, że od tej daty inne są przyczyny rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia. Co więcej, na dzień wydawania decyzji charakter opieki skarżącego nad matką, która mieszka sama, porusza się samodzielnie po mieszkaniu, nie był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazać również należy, że skarżący, H. T. oraz E. L. mieszkają w tym samym mieście, możliwe zatem byłoby podzielenie się opieką nad matką przez skarżącego i siostrę skarżącego, w sposób umożliwiający skarżącemu aktywność zawodową. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powikłania po przebytym COVID-19 same w sobie nie stanowią obiektywnej przesłanki zwalniającej córkę H. T. z obowiązku alimentacyjnego względem matki. W ocenie Sądu mogą ją niewątpliwie utrudniać, ale nie uniemożliwiają jej podjęcia. Jak się podnosi w doktrynie, zgodnie z art. 17 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tylko taka rezygnacja z zatrudnienia, która jest podyktowana opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym może stanowić podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania organ powinien zatem ustalić, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Zwrócić należy uwagę, że dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma natomiast znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, kluczowe jednak jest, aby rezygnacja, czy też niepodejmowanie zatrudnienia pozostawały w związku przyczynowym z opieką nad osobą niepełnosprawną (por. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, LEX). W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe (zgodnie z wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 19 lipca 2021 r.), które nie wykazało, aby brak aktywności zawodowej skarżącego miał związek z opieką nad niepełnosprawną matką. Co więcej, skarżący w toku postępowania (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) nie przedstawił żadnych okoliczności na poparcie tezy, że niepodejmowanie przez niego zatrudnienia pozostaje w ścisłym związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W toku postępowania skarżący bowiem wyjaśnił, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w 2014 r. ze względu na nieopłacalność jej prowadzenia, a w kolejnych latach, poza nieokreślonymi pracami dorywczymi, pozostał bierny zawodowo. Podkreślić należy, że brak aktywności zawodowej lub jej zaprzestanie, sam w sobie nie może być automatycznie uznane za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (tak słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., III SA/Gd 87/22, CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność tego rodzaju nie miała miejsca. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną, jest kompensacją strat materialnych. Sprawowana opieka ma być opieką stałą w sensie trwałości, zaś długotrwałą w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby. Istota stanu faktycznego opisanego w hipotezie art. 17 ust. u.ś.r. sprowadza się do sytuacji, w której osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej przez rezygnację albo niepodejmowanie takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale niepracującym ze względu na społecznie potrzebną aktywność, jaką jest opieka nad osobą znacząco niepełnosprawną z kręgu rodziny. Dopiero więc osoba, która z aktywności zawodowej zrezygnuje, może ubiegać się o rozważane świadczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2022 r., II SA/Po 330/22, CBOSA). Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń, które dawałyby podstawę do jej uchylenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowanymi przepisami postępowania oraz prawa materialnego. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.