III SA/Kr 643/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) po rozpatrzeniu odwołania Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S od decyzji Starosty B z dnia [...] 2015 r., znak: [...] orzekającej o odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego S, gmina S, danych dotyczących osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty Gruntowej S, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 27 września 2014 r. do siedziby Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w S - reprezentowanej przez A. J. i J. Z. - o ujawnienie w operacie ewidencyjnym osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi S. Do wniosku załączona została kopia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, pod którym zamieszczono datę: "31 grudnia 1996 r.". Na wykazie tym zamieszczono również potwierdzenie jego odbioru przez Urząd Rejonowy, w dniu 8 stycznia 1997 r. Wykaz zawiera wskazanie 287 członków wspólnoty zamieszkujących w miejscowości S, a także wskazanie 37 członków niezamieszkałych na terenie Gminy S. Wykaz zawiera ponadto wskazanie powierzchni gospodarstw każdej z ujawnionej w nim osób, jednakże bez wskazania przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta B wystosował wezwanie z dnia 16 października 2014 r., znak: [...] o usunięcie braków formalnych podania z 27 września 2014 r. poprzez: a) przedłożenie statutu spółki zarządzającej wspólnotą gruntową zatwierdzonego przez właściwego miejscowo wójta; b) przedłożenie aktualnego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszaru gospodarstw przez nich posiadanych oraz wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. Powyższe wezwanie z 16 października 2014 r. zostało wystosowane do wnioskodawców – J. Z. i A. J. występujących jako członkowie Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w S. Wezwanie zostało również udostępnione do wiadomości właściwego miejscowo Urzędu Gminy S. W dniu 22 października 2014 r. Wójt Gminy S wystosował do Starosty B pismo w sprawie: [...], w którym wskazano że organ ten wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków związanych z utworzeniem Wspólnoty Gruntowej w S wynikających z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r., nr 28, poz. 169 z późn. zm.), a w chwili obecnej zachodzą wszelkie podstawy dla ujawnienia Wspólnoty Gruntowej wsi S w prowadzonym przez Starostę B operacie ewidencyjnym. W tym samym dniu, do organu ewidencyjnego wpłynęło pismo J. Z. - występującego w imieniu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi S, do którego załączono kserokopię statutu tej spółki. W piśmie tym wnioskodawca uchylił się od realizacji nałożonego przez organ obowiązku dołączenia do wniosku o ujawnienie zmian w rejestrze gruntów wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wielkości przysługujących im udziałów. Uzasadniając powyższą odmowę wnioskodawca wyjaśnił, że wykaz taki stanowił załącznik do wydanej przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzji z 21 kwietnia 1964 r., znak: [...], lecz pomimo zabiegów ze strony spółki zarządzającej wspólnotą nie został on do dnia dzisiejszego ujawniony w prowadzonym przez organ operacie ewidencyjnym. Powyższy wykaz - sporządzony na dzień 21 kwietnia 1964 r. - wraz ze wspomnianą decyzją również został załączony do akt sprawy. Wykaz zawiera zestawienie 226 członków wspólnoty gruntowej wraz z określeniem powierzchni ich gospodarstw i wysokości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Jak podkreślił to wnioskodawca, żądany przez Starostę B wykaz członków sporządza się tylko raz i w okolicznościach sprawy temu obowiązkowi zadośćuczyniono. Z tego też względu niezasadne jest ponowne żądanie przez organ przedłożenia zaktualizowanego wykazu członków wspólnoty. Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [...] Starosta B zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnienia akt na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Z uprawnienia tego skorzystał J. Z. W dniu [...] 2015 r., organ ewidencyjny wydał decyzję w sprawie: [...] orzekającą o odmowie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego S, gmina S w przedmiocie danych dotyczących osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty Gruntowej S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po przeprowadzeniu szczegółowej analizy techniczno-prawnej materiału dowodowego stwierdzono, że przedłożone do postępowania wykazy osób uczestniczących we wspólnocie gruntowej załączone do pisma z 27 września 2014 r. zostały sporządzone ponad 19 lat temu. Fakt ten daje obecnie podstawę do stwierdzenia, że ze względu na upływ czasu w tak długim okresie zachodziły kolejne zmiany dotyczące składu osobowego członków spółki, w związku z czym wykazy te stały się nieaktualne. Zgodnie ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu decyzji, na gruncie sprawy zachodzi potrzeba sporządzenia przez właściwego miejscowo wójta nowego zaktualizowanego wykazu członków wspólnoty, który dopiero będzie mógł zostać ujawniony w operacie ewidencyjnym w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Powołując się zatem na przepis art. 80 k.p.a., Starosta B ocenił, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów w przedmiocie danych dotyczących osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty Gruntowej. W dniu 16 lutego 2015 r. do Starostwa Powiatowego w B wpłynęło złożone w imieniu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S odwołanie od decyzji Starosty B z [...] 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu odwołania podważono stanowisko organu pierwszej instancji zakładające brak dochowania przez stronę obowiązku przedłożenia zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej w trybie przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Odwołujący się podkreślił, że wskazywany przez organ wymóg został już w rzeczywistości spełniony, ponieważ żądany przez organ wykaz został sporządzony niezwłocznie po wydaniu decyzji Prezydium Rady Powiatowej w B z 20 lutego 1964 r., znak: [...] orzekającej o uznaniu wskazanych w niej nieruchomości położonych na terenie wsi S za wspólnotę gruntową, a także - wspomnianej już wyżej - decyzji tego organu z 21 kwietnia 1964 r., znak: [...] (orzekającej między innymi o zatwierdzeniu wykazu osób uprawnionych we wspomnianej wspólnocie). Jak zarzucono to w odwołaniu, informacje zawarte w powyższym wykazie powinny były zostać ujawnione przez organ z urzędu, to znaczy bez jakiejkolwiek inicjatywy ze strony wspólnoty gruntowej - do czego jednak nie doszło w następstwie bezczynności organu. Jak podkreślono to w odwołaniu, w chwili obecnej zaniedbania organu nie mogą negatywnie oddziaływać na sytuację prawną wspólnoty, a także sytuację osób w niej uczestniczących domagających się ujawnienia swych praw. W dalszej części odwołujący się podkreślił deklaratoryjny charakter danych przedmiotowych i podmiotowych wprowadzanych do operatu ewidencji gruntów i budynków, wywodząc z niego zakaz dokonywania przez organ oceny stosunków właścicielskich dotyczących podmiotów ubiegających się o ujawnienie w ewidencji. Jego zdaniem mając na względzie ustawowy obowiązek wynikający ze wspomnianego art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Starosta B miał obowiązek uwzględnić żądanie wnioskodawcy, odnosząc się do stanu prawnego i stanu faktycznego na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przekazując powyższe odwołanie z 14 lutego 2015 r., w piśmie przewodnim z 23 lutego 2015 r., znak: [...] Starosta B odniósł się do powyższych zarzutów podniesionych przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S. Organ podtrzymał swoje odmowne stanowisko zawarte w decyzji z [...] 2015 r., znak: [...]. Podniósł on między innymi, że zgodnie z informacją wynikającą z danych ze zbioru ewidencji ludności prowadzonej przez Wójta Gminy S co najmniej osiem osób, o których ujawnienie w rejestrze gruntów wystąpiono w przedmiotowym postępowaniu w chwili obecnej już nie żyje. Podważa to wiarygodność przedłożonego przez wnioskodawcę wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej, a jednocześnie stanowi naruszenie obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej. Starosta B zastrzegł, że wydana w postępowaniu decyzja nie miała charakteru decyzji uznaniowej i nie stanowiła przejawu złej woli. W ocenie organu wydanie zaskarżonej decyzji było konieczne ze względu na brak wiarygodności dowodów, na podstawie których domagano się od organu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ujawnienia aktualnego wykazu członków wspólnoty gruntowej. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zasady ujawniania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz wydanego do niej rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Przepisy tych aktów prawnych nie regulują jednak problematyki ujawniania danych podmiotowych i danych przedmiotowych dotyczących wspólnot gruntowych. Problematyka ta została bowiem uregulowana w przepisach szczególnych - zawartych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169). W przypadku wspólnot gruntowych zagadnienie ujawniania tych danych w operacie ewidencji gruntów i budynków wiąże się ściśle z procesem zakładania tych wspólnot i nabiera szczególnego znaczenia ze względu na fakt, że - zgodnie z przepisem art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - dla wspólnot gruntowych nie prowadzi się ksiąg wieczystych (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2010 r., I OSK 1086/09). W tym kontekście kluczowe znaczenie odgrywa przepis art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jak stanowi ten przepis starosta ustala (...) które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (ust. 1). Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta (ust. 2). Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Obszary gruntów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (ust. 4). Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów, o których mowa w ust. 2, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5). Zaznaczono, że w chwili wejścia w życie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powyższe obowiązki ciążyły na właściwym do spraw rolnych i leśnych organie prezydium powiatowej rady narodowej. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot przewidują szczególne zasady służące ustaleniu osób uczestniczących we wspólnocie gruntowej (art. 6) i obliczenia przysługujących im udziałów (art. 9). Udziały te określa się w idealnych częściach ułamkowych, jako prawa majątkowe - podlegają one dziedziczeniu na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego (por. w tym zakresie: M. Ptaszyk, Spółki do zagospodarowania wspólnot gruntowych; sytuacja prawna, funkcjonowanie, perspektywy, Kraków 1989, s. 83-84). Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (ust. 1). Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy (ust. 2). Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust. 1). Członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie (art. 16.). Jak stanowi o tym wyraźnie art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powołana do życia spółka jest osobą prawną i działa na podstawie nadanego jej statutu. Z kolei przepis art. 18 ustawy przewiduje, że statut spółki, jak również jego zmiany zatwierdza właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną (ust. 1). Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (ust. 2). Wskazano, że na gruncie niniejszej sprawy Wspólnota Gruntowa we wsi S (a precyzyjniej rzecz ujmując zarządzająca wspólnotą Spółka) domaga się ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków składu osobowego jej członków. Spółka przedkłada dla tego celu sporządzony wykaz jej członków z dnia 31 grudnia 1996 r. Zgłaszając powyższy wniosek, wnioskodawca zarzuca jednocześnie organowi ewidencyjnemu, że nie dochował w tym zakresie obowiązków rejestracyjnych, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 zd. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Na gruncie postępowania ustalono, że Wspólnota Gruntowa S została powołana do życia na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z 20 lutego 1964 r., znak: [...]. W decyzji tej określono grunty wchodzące w skład tej wspólnoty. Następnie na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z 21 kwietnia 1964 r., znak: [...] organ dokonał częściowej zmiany decyzji z 20 lutego 1964 r., a także zatwierdził wykaz członków uprawnionych do udziału we wspólnocie. W okolicznościach sprawy powołana została również do życia spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową - do akt postępowania załączony został statut tejże spółki zatwierdzony w dniu 29 listopada 2000 r. przez sprawującego nad nią nadzór Wójta Gminy S. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło jednak do realizacji przewidzianego w przepisie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych obowiązku ujawnienia w operacie ewidencyjnym danych dotyczących wspólnoty gruntowej i reprezentującej ją spółki - nazwy spółki i skład zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. W okolicznościach sprawy wnioskodawca z jednej strony wskazuje, że - jak stanowi wyraźnie sam przepis - organ dokonuje ujawnienia wspomnianych danych ewidencyjnych z urzędu, natomiast z drugiej podnosi, że organ nie dokonał ujawnienia przedłożonego mu zaktualizowanego wykazu członków wspólnoty z 31 grudnia 1996 r. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewidywały obowiązek ujawnienia danych podmiotowych i danych przedmiotowych wspólnoty od chwili wejścia w życie wspomnianych przepisów (tj. od dnia 5 lipca 1963 r.). Niezależnie zatem od rzeczywistych przyczyn braku rozpoznania przez organ wspomnianego wniosku z 31 grudnia 1996 r., w okolicznościach sprawy i tak stanowiłby on wniosek spóźniony - w tym znaczeniu, że zgodnie z intencjami ustawodawcy obowiązki rejestracyjne dotyczące wspólnot gruntowych powinny być wypełnione niezwłocznie po wejściu w życie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przemawia za tym chociażby brzmienie powoływanych wyżej przepisów, z których wynika że decyzja o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy powinna zostać wydana w terminie jednego roku (art. 8 ust. 5), zaś ujawnienie danych dotyczących wspólnoty gruntowej w ewidencji gruntów i budynków powinno zostać przez organ ujawnione z urzędu (art. 18 ust. 2 zd. 1) - co oznacza, że powinno to było nastąpić niezwłocznie po dowiedzeniu się przez organ ewidencyjny o wydanej decyzji i niezależnie od zgłoszenia takiego wniosku przez samą wspólnotę. Wspomniany wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej z dnia 31 grudnia 1996 r. nie odpowiada wszystkim wymaganiom stawianym przez przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - nie zawiera on bowiem wskazania przysługujących tym osobom udziałów we wspólnocie. Zawarty w powyższym wykazie skład osobowy członków wspólnoty gruntowej istotnie różni się od wykazu załączonego do decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z 21 kwietnia 1964 r. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie i w jakim trybie został ustalony powyższy wykaz. Uwagi powyższe prowadzą zatem do wniosku, że nie można przedłożonego wykazu traktować na równi z wykazem, do którego odnoszą się wspomniane przepisy art. 8 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 zd. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ujawnienie takiego wniosku i tak nie czyniłoby zadość realizacji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a ponadto budziłoby ono wątpliwości dotyczące wiarygodności danych zawartych w powyższym wniosku. Nie oznacza to oczywiście, że wspólnota gruntowa której dane nie zostały ujawnione w operacie ewidencyjnym nie ma prawa do domagania się przez organ ujawnienia danych, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy. W ocenie organu należy zwrócić uwagę na negatywne konsekwencje wynikające z braku ujawnienia tych danych - w szczególności dysponowania majątkiem wspólnoty w prywatnym obrocie. Wnioskodawca w treści odwołania słusznie wywodzi, że ujawnienie praw wspólnoty w operacie ewidencyjnym ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wpis tych praw ma skutek wyłącznie rejestracyjny (por. w tym zakresie: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/00). Jednakże jest ono potrzebne również ze względu na to, że ma istotne znaczenie dla funkcjonowania wspólnoty i zarządzającej nią spółki, która zgodnie ze swoim statutem podejmuje uchwały przyjmowane określoną większością głosów członków uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Pojawia się wobec tego pytanie, w jakim trybie powinny być ujawnione dane dotyczące wspólnoty gruntowej w sytuacji, kiedy na gruncie danej sprawy nie został spełniony obowiązek ujawnienia wspólnoty w operacie ewidencyjnym przewidziany już w chwili wejścia w życie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jak podkreślono, nie do przyjęcia jest stanowisko, że brak realizacji powyższego obowiązku w okresie bezpośrednio po wydaniu decyzji, o której mowa w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy, stanowi definitywną przeszkodę dla ujawnienia tych danych. Odnosząc się do pierwszego ujawnienia danych dotyczących wspólnoty, ustawodawca wspomina jednak wyłącznie o ujawnieniu w operacie ewidencyjnym pierwszego wykazu członków wspólnoty ustalonego na podstawie decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z drugiej jednakże strony nie do przyjęcia byłby też pogląd, że w tej sytuacji organ powinien w dowolnym czasie ujawnić pierwotny wykaz członków wspólnoty ustalony w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy. W powyższym zakresie organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia organu pierwszej instancji, który wskazuje, że w operacie ewidencyjnym nie ujawnia się osób zmarłych (por. w tym zakresie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r., znak: IV SA/W a 1683/07). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zarysowało się stanowisko nakładające na organy ewidencyjne obowiązek oceny wiarygodności danych dotyczących wspólnoty gruntowej, które mają być ujawnione w operacie ewidencyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 364/10). Natomiast wbrew temu co stwierdza się w odwołaniu, powyższej oceny nie zmienia fakt, że - z bliżej nieznanych przyczyn - nie nastąpiło w operacie ewidencyjnym ujawnienie wykazu członków wspólnoty gruntowej. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprost nie przesądzają, w jakim trybie należy ujawnić dane wspólnoty w szczególnej sytuacji, gdy obowiązku tego zaniechano w okresie bezpośrednio po jej wejściu w życie. Przepisy przewidują jedynie szczególny tryb aktualizacji danych wspólnoty na wniosek zarządzającej nią spółki - wynikający z przepisu art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jak stanowi powyższy przepis, w tym trybie powinny być wprowadzane zmiany danych dotyczących wspólnoty gruntowej ujawnione przez organ na podstawie art. 18 ust. 2 zd. 1 ustawy. Z przepisów ustawy wyraźnie wynika zatem, że wyżej wymieniony tryb aktualizacyjny dotyczy zmiany danych dotyczących wspólnoty, które zostały już ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygając powyższy problem w ocenie organu odwoławczego należy mieć na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość aktualizacji decyzji administracyjnej, która została wydana zgodnie z prawem, lecz ze względu na zaistniałe obiektywne okoliczności podlega uchyleniu lub zmianie w sytuacji, kiedy przemawia za tym słuszny interes strony. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika to z odesłania zawartego w końcowym fragmencie przepisu - w tej sytuacji właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a.). Należy przyjąć, że na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb zmiany decyzji ostatecznej znajduje zastosowanie. Może on zatem zostać wykorzystany w odniesieniu do decyzji organu, o której mowa w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Za przeciwnym wnioskiem nie przemawia sam fakt zastrzeżenia przez ustawodawcę terminu rocznego na wydanie wspomnianej decyzji (art. 8 ust. 5 ustawy) - dotyczy on wyłączenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy ze wszech miar uzasadniony jest zatem wniosek Wspólnoty Gruntowej w S o dokonanie w tym trybie zmiany decyzji wydanej przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z 21 kwietnia 1964 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie to stwierdza bowiem nieaktualny wykaz członków wspólnoty, co ze względu na upływ czasu stanowi obecnie przeszkodę dla ujawnienia danych członków wspólnoty gruntowej w trybie przepisu art. 18 ust. 2 zd. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zastosowanie zmiany w powyższym trybie byłoby jednak możliwe, o ile spółka zarządzająca wspólnotą gruntową uzyskałaby zmianę wydanej decyzji stwierdzającej pierwotny wykaz jej członków. Decyzja wydana w tym trybie, po przeprowadzeniu postępowania, w którym zostałby ustalony aktualny wykaz członków wspólnoty gruntowej, zachowałaby status decyzji wydanej w trybie przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja taka mogłaby zatem stanowić podstawę dla ujawnienia przez organ z urzędu zaktualizowanego wykazu członków wspólnoty w trybie przepisu art. 18 ust. 2 zdanie 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W okolicznościach sprawy Wspólnota Gruntowa w S nie przedłożyła do postępowania zaktualizowanego wykazu członków wspólnoty umożliwiającego ujawnienie danych dotyczących członków wspólnoty w trybie przepisu art. 18 ust. 2 zd. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę B, że przedłożony przez wnioskodawcę wykaz nie spełnia wymogów pozwalających na ujawnienie tych danych w operacie ewidencyjnym. Podkreślono jednak, że ujawnienie wykazu członków wspólnoty gruntowej może nastąpić w przyszłości po dokonaniu zmiany decyzji z 21 kwietnia 1964 r., znak: [...] w zakresie aktualizacji zawartego w niej wykazu członków wspólnoty gruntowej w postępowaniu nadzwyczajnym przeprowadzonym w trybie przepisu art. 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 kwietnia 2015 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez jego niezastosowanie i nieujawnienie w ewidencji gruntów informacji zawartych w decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 20 lutego 1964 r. o uznaniu nieruchomości położonej na terenie wsi S za wspólnotę gruntową oraz z dnia 21 kwietnia 1964 r. w sprawie m.in. zatwierdzenia wykazu uprawnionych we Wspólnocie wsi S, mimo że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 zd. 1 ww. ustawy, informacje te powinny zostać ujawnione w ewidencji gruntów z urzędu; - art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez nieujawnienie w ewidencji gruntów zaktualizowanego wykazu członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w S z dnia 31 grudnia 1996 r., mimo iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 zd. 2 ww. ustawy wszelkie późniejsze zmiany w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej zarząd spółki jest obowiązany zgłosić do ewidencji. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w drodze pisma z dnia 27 września 2014 r. Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S (dalej: skarżący), zwrócił się do Starosty B o to, by ujawnił w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu S, osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie Gruntowej. Wniosek skarżących był spowodowany bezczynnością Starosty, polegającą na tym, że przez 19 lat od daty sporządzenia wykazów członków Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej S (zamieszkałych i nie zamieszkałych na terenie Gminy S), oraz dostarczenia ich do właściwego organu, nie ujęto ich w ww. ewidencji. W toku postępowania administracyjnego Starosta B zwrócił się do wnioskodawców o przedłożenie szeregu dokumentów, w tym do dostarczenia "aktualnego" wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość udziałów przysługujących im we Wspólnocie. W odpowiedzi na ww. wezwanie, wnioskodawcy uzupełnili braki, jednak w zakresie żądania przedłożenia "aktualnego wykazu" poinformowali Starostę B, iż od miesiąca stycznia 1997 r. wykaz ten znajduje się w jego posiadaniu i przedstawili dowód na tę okoliczność w postaci złożonego już uprzednio wykazu wraz z pieczęcią ówczesnego Urzędu Rejonowego. W dniu [...] 2015 r. Starosta B wydał decyzję znak: [...], mocą której odmówił aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego S, gm. S, w przedmiocie danych dotyczących osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty Gruntowej S. Swoje stanowisko Starosta poparł m.in. tym, że zalegające w aktach sprawy wykazy zostały sporządzone ponad 19 lat temu, w związku z czym stały się one nieaktualne. Organ drugiej Instancji, tj. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał decyzję Starosty B w mocy, podzielając w zasadzie zapatrywanie organu pierwszej instancji co do nieaktualności wykazów, powodującej w konsekwencji brak możliwości ich ujawnienia w ewidencji gruntów. Decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy wcześniejszą, nieprawidłową decyzję Starosty B jest jednak – w ocenie strony skarżącej - niezgodna z obowiązującym prawem, bowiem narusza przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie ze wskazanym przepisem nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zasady ujawniania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego do niej rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy stwierdził również, że przepisy tych aktów nie regulują problematyki ujawniania danych podmiotowych i przedmiotowych dotyczących wspólnot gruntowych, bowiem owa kwestia została uregulowana w przepisach szczególnych, tj. w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Dalej, ww. organ stwierdził, że w przypadku wspólnot gruntowych, zasady ujawniania wspomnianych danych w operacie ewidencji gruntów i budynków wiążą się ściśle z procesem zakładania tych wspólnot, a szczególne znaczenie ujawnienia danych w takim operacie wynika z faktu, że dla wspólnot gruntowych nie prowadzi się ksiąg wieczystych, wobec czego, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego i użytkowania wspólnoty, ustawa ściśle określa czynności organów administracji oraz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie, które powinny zostać podjęte na etapie tworzenia i zagospodarowania wspólnoty. Wspomniano, że stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, starosta, w drodze decyzji, ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ponadto ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, przy czym dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Następnie, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka sprawująca zarząd wspólnotą gruntową działa na podstawie statutu, który, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, podlega zatwierdzeniu przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że na mocy decyzji Wydziału Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 20 lutego 1964 r. została powołana Wspólnota Gruntowa S. Następnie na mocy decyzji z dnia 21 kwietnia 1964 r. wspomniany organ m. in. zatwierdził wykaz członków uprawnionych do udziału we wspólnocie. Obie powyższe decyzje wciąż pozostają w obrocie prawnym i są ostateczne. Co więcej, decyzje te w sferze organizacyjnej zostały już wykonane, gdyż powołana została spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową, a statut rzeczonej spółki został zatwierdzony przez sprawującego nad nią nadzór Wójta Gminy S, dokonano również wyboru organów spółki. Powyższe wskazuje, że dopełniono wszelkich przewidzianych przepisami prawa obowiązków, związanych z powstaniem i funkcjonowaniem wspólnoty gruntowej, leżących w granicach kompetencji działającej w imieniu Wspólnoty Gruntowej S spółki do zagospodarowania tej wspólnoty. Rażących uchybień w powyższej kwestii dopuścił się jedynie organ administracji publicznej poprzez zaniechanie ujawnienia, w ewidencji gruntów, Wspólnoty Gruntowej S jako właściciela nieruchomości określonych we wspomnianych wyżej decyzjach Powiatowej Rady Narodowej, oraz wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Co do charakteru decyzji wydawanych na podst. art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, podkreślono, że zaliczenie określonych nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. O zaliczeniu tym decydowało spełnienie przesłanek określonych w art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja wydana na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest zatem orzeczeniem deklaratoryjnym - stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy i ten walor zachowuje do czasu zmiany wspomnianego stanu wskutek zaistniałego później zdarzenia (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt: II CKN 619/99). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy, faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Pierwotne nabycie uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej, warunkowane posiadaniem gospodarstwa rolnego, następowało więc z mocy samej ustawy i podlegało stwierdzeniu w trybie administracyjnym. W związku z powyższym informacje zawarte we wspomnianych decyzjach Powiatowej Rady Narodowej winny zostać ujawnione w ewidencji, po pierwsze, tuż po uzyskaniu przez te decyzje przymiotu ostateczności, a po wtóre ujawnienie to powinno nastąpić z urzędu, tj. bez jakiejkolwiek inicjatywy ze strony samej Wspólnoty Gruntowej. Tak się jednak nie stało i w konsekwencji do dnia dzisiejszego nie ujawniono w ewidencji żadnych wpisów dot. Wspólnoty Gruntowej S. Wspomniana bezczynność organu ewidencyjnego w miarę upływu czasu przybierała rażącą formę i żadne próby skłonienia organu ewidencyjnego do realizacji jego obowiązku, polegającego na ujawnieniu w ewidencji gruntów danych dotyczących Wspólnoty Gruntowej S, nie odnosiły zamierzonego skutku. Podkreślono, że niezależnie od bierności organu ewidencyjnego zarząd spółki realizował jednak swe obowiązki nałożone ustawą i w styczniu 1997 r. zgłosił do organu ewidencyjnego zaktualizowany (w stosunku do wykazu z 1964 r.) wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Zgłoszenie to nie zostało przez organ uwzględnione i przedstawiona przez zarząd zaktualizowana lista nie została ujawniona w ewidencji. Skarżąca podniosła, że dopełniła wszelkich ciążących na niej, przewidzianych prawem obowiązków związanych z powstaniem oraz funkcjonowaniem wspólnoty gruntowej, a zaniedbania w realizacji tych obowiązków przez organ nie mogą wpływać negatywnie na sytuację prawną wspólnoty i poszczególnych, uprawnionych do udziału w niej osób. Takie stanowisko skarżących potwierdza m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt SA/Łd 1281/95, zgodnie z którym: po pierwsze, ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ustalenia co do charakteru prawnego nieruchomości odnosiła generalnie do stanu przed dniem jej wejścia w życie, a w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy ustalenia te powinny być dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze lokalne nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie - w związku z postanowieniami ustawy - nabyli mieszkańcy wsi, a po drugie, przy ustalaniu charakteru nieruchomości należałoby rozważyć stan jaki istniał wówczas, gdy ustalenia te powinny być przeprowadzone. Nie mogą prowadzić do przesądzających ustaleń późniejsze działania gminy. Podkreślono, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach oraz lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach władających nimi (tak art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zatem ma ona odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy wynikający z konkretnych, właściwych dokumentów. Samej natomiast aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków starosta dokonuje bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionych podmiotów, po przedłożeniu stosownych dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na podstawie art. 20 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie może - zdaniem skarżących - w toku postępowania i we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedkładanych dokumentach i dokonywać ich kontroli np. pod względem właścicielskim, dlatego twierdzenie, że skoro wykaz został sporządzony ponad 19 lat temu to musi on być już nieaktualny - jest wg skarżących, nieuprawnione i niedopuszczalne. Zgodnie z art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, LEX nr 41816. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest zatem jedynie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, o których mowa powyżej (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1283/97, LEX nr 41273, oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/00, LEX nr 82005). Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie - przytoczone już powyżej -rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (tak: § 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy, wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (tak: wyrok NSA z dnia 7 maja .2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09). Mając na uwadze powyższe, podkreślono, że spośród istniejących obecnie w Polsce wspólnot gruntowych większość nie ma uregulowanego stanu prawnego. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. VI SA/Wa 708/04, nie można obecnie na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powołać nowej wspólnoty gruntowej, natomiast możliwe jest reaktywowanie wspólnot kiedyś istniejących - o ile nie ma nieodwracalnych przeszkód prawnych - i uporządkowanie organizacji i funkcjonowania wspólnot, których istnienie nie nasuwa wątpliwości. Skoro w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do istnienia wspólnoty Gruntowej S, to owo uporządkowanie organizacji i funkcjonowania wspólnoty, zdaniem skarżących powinno polegać na wykonaniu przez organ, jego ustawowych obowiązków, które przez lata były przez organ ignorowane. W pierwszej kolejności organ powinien więc ujawnić w ewidencji informacje zawarte we wskazanych już wcześniej dwóch decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, czego zaniechał począwszy aż od 1964 roku i to pomimo istnienia wyraźnego ustawowego obowiązku w tym zakresie, bowiem dane te zgodnie z art. 18 ust. 2 podlegały wpisowi do ewidencji z urzędu. W drugiej kolejności, organ winien rozpatrzyć złożony przez Zarząd Spółki wniosek z 1997 roku o ujawnienie (a właściwie już o aktualizację danych zawartych w ewidencji). Wyżej opisany sposób działania został już zresztą zasugerowany organowi pierwszej instancji, tj. Staroście B w piśmie Urzędu Gminy w S z dnia 21 czerwca 2001 r., do którego to pisma Urząd Gminy załączył wykazy osób uprawnionych do udziału w każdej z wymienionych w tym piśmie 11 wspólnot gruntowych (wśród nich Wspólnoty Gruntowej S) oraz wniósł o wprowadzenie tych wykazów do ewidencji gruntów, gdyż jest to niezbędne dla aktualizacji zmian udziałów wynikłych wskutek zdarzeń i czynności przewidzianych w przepisach art. 27-29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zwrócono uwagę, że dane wpisywane do ewidencji gruntów są danymi aktualnymi na chwilę zgłoszenia takich danych. Pomiędzy chwilą zgłoszenia a chwilą wpisu danych do ewidencji mogą zaistnieć okoliczności powodujące, że zgłoszone choćby tego samego dnia dane, nie będą już aktualne w chwili wpisu. Powyższe powoduje, że wyłącznie niezgodność zgłaszanych danych z rzeczywistością, ustalona na chwilę ich zgłaszania powoduje możliwość odmowy wpisu takich danych. Strona skarżąca podkreśliła, że eksplikacja pojęcia "aktualizacja" wyraźnie wskazuje, że chodzi o dostosowywanie czegoś do stanu wiedzy obowiązującego w danej chwili (w niniejszej sprawie chodzi o chwilę zgłaszania danych). Warunkiem koniecznym dokonania aktualizacji jest ujawnienie danych pierwotnych, które będą podlegały uaktualnieniu. W przedmiotowej sprawie dane pierwotne nie zostały ujawnione wobec tego dla zgodnego z prawem i szybkiego załatwienia niniejszej sprawy należy ujawnić te dane, a następnie dane aktualne na dzień zgłoszenia przez zarząd spółki zmian, tj. na dzień 8 stycznia 1997 r. Kolejne aktualizacje będą dokonywane w miarę uzyskania przez zarząd spółki odpowiednich dokumentów, mogących stanowić podstawę wpisu w ewidencji, tj. np. prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym, który był uwidoczniony w ewidencji jako uprawniony do korzystania ze Wspólnoty Gruntowej S. Podkreślono, że zarząd spółki nie ma prawa ani obowiązku ustalania spadkobierców udziałowców nieżyjących. Stwierdzanie praw do spadku należy do kompetencji sądu lub notariusza, ponadto nie ma podstaw do twierdzenia, że to zarząd spółki powinien wykazywać inicjatywę w ustalaniu spadkobierców, np. przez kierowanie wniosków do sądu o stwierdzenie praw do spadku po nieżyjących udziałowcach. Powyższe ma doniosłe znaczenie o tyle, że wskazane okoliczności (śmierć udziałowca i brak informacji co do osoby jego spadkobiercy) mogą powodować paraliż działalności spółki, bowiem ustalenie wszystkich spadkobierców udziałowców nieżyjących może potrwać dłuższy okres czasu, a to z kolei będzie miało negatywne konsekwencje w zakresie dysponowania majątkiem wspólnoty gruntowej w prywatnym obrocie, co zresztą zauważył sam organ II Instancji w swej decyzji. W związku z powyższym, w ewidencji powinni być ujawnieni tzw. udziałowcy formalni, tj. osoby które były nimi w chwili zgłaszania aktualizacji do ewidencji (i fakt ten można wykazać przedkładając stosowne dokumenty). To potencjalni spadkobiercy zobowiązani są przeprowadzić postępowanie spadkowe, a postanowienie w tej sprawie dostarczyć zarządowi spółki, który następnie, na mocy art. 18 ust. 2, zgłosi do ewidencji gruntów wniosek o dokonanie zmian w wykazie udziałowców. Z przedstawionych względów należy więc negatywnie ocenić propozycję organu drugiej Instancji, który zasugerował, iż zarząd spółki powinien skorzystać z przewidzianego w art. 155 k.p.a. trybu zmiany decyzji ostatecznej, tj. decyzji Powiatowej Rady Narodowej z 1964 r. ustalającej pierwotny wykaz członków wspólnoty. Zgodnie ze stanowiskiem organu drugiej instancji, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania, w którym ustalony zostałby aktualny wykaz członków wspólnoty gruntowej zachowałaby status decyzji wydanej w trybie przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wydaje się jednak, że organ drugiej instancji nie zauważa, iż owo postępowanie ustalające aktualny wykaz członków byłoby niezmiernie długie, bowiem należałaby odnaleźć wszystkich spadkobierców osób ujawnionych w pierwotnym wykazie. W tym czasie działalność spółki pozostawałaby niejako w zawieszeniu, a wspólnota gruntowa nie mogłaby dysponować swoim majątkiem. Taki stan rzeczy nie leżałby w interesie wspólnoty, wobec czego nie sposób zaaprobować rozwiązania przedstawionego przez ten organ, zwłaszcza, że końcowy efekt tego przedsięwzięcia byłby taki sam jak w przypadku uwzględnienia żądania skarżących, tj. wpisania do ewidencji wykazu uprawnionych z 1964 r. oraz zaktualizowanego wykazu z 1997 r., przy jednoczesnym sukcesywnym i bieżącym zgłaszaniu do ewidencji zmian w tym zakresie przez zarząd spółki. Uwzględnienie propozycji skarżących jest rozwiązaniem bardziej racjonalnym, jest bowiem zgodne z prawem i nie pozbawia spółki możliwości działania, odpowiada również dyspozycji art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie przedmiotu postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie postępowanie to dotyczyło ujawnienia w ewidencji gruntów osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Analiza wniosku Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w S z dnia 27 września 2014 r. w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) wykazuje, że wniosek ten miał charakter zgłoszenia do ewidencji zmian w wykazie osób uprawnionych w rozumieniu art. 18 ust. 2 tej ustawy. Zasady ujawniania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz wydanego do niej rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Przepisy te mają zastosowanie, o ile nie są wyłączone przez regulację szczególną. Skoro ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje problematyki ujawniania danych podmiotowych i danych przedmiotowych dotyczących wspólnot gruntowych, a unormowania w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ostatniej ustawy. Z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że "Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki". Przepis art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi z kolei, że "Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast)". Z regulacji powyższych wynika, że ustalony w drodze decyzji właściwego organu wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Okoliczność, że podstawą tego wpisu jest decyzja administracyjna, a organ dokonujący wpisu nie został wyposażony w kompetencje do kwestionowania treści decyzji oznacza, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym stosownej decyzji jest dokonanie wpisu zatwierdzonego wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, który wynika z treści decyzji. Podstawą odmowy wpisu nie mogą być zwłaszcza wątpliwości dotyczące aktualności danych zawartych w decyzji określającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Potwierdza ten wniosek nie tylko domniemanie legalności i prawdziwości ostatecznych decyzji administracyjnych, lecz także treść art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki". Sformułowanie "wszelkie późniejsze zmiany" odnosi się do stanu wynikającego z dokonanego wpisu do ewidencji gruntów, co oznacza, że nie jest możliwe dokonywanie aktualizowania wcześniejszych danych bez uprzedniego wpisania do ewidencji gruntów wynikającego z decyzji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Na przedstawiony wyżej charakter kompetencji organu dokonującego wpisu do ewidencji gruntów nie ma wpływu ani data wydania decyzji określającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ani terminowość wydania tej decyzji w świetle art. 8 ust. 5 ustawy stanowiącego, że "Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów, o których mowa w ust. 2, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy". Na organie ewidencyjnym spoczywa obowiązek dokonania z urzędu wpisu do ewidencji na podstawie decyzji określającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, nawet jeżeli decyzja ta została wydana z przekroczeniem terminu określonego w art. 8 ust. 5 ustawy. Z przytoczonych regulacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika zatem, że sprawa wpisu z urzędu do ewidencji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ustalonego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy jest sprawą odrębną od sprawy dokonania zmian w ewidencji w związku z ich zgłoszeniem przez zarząd spółki na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy. Sprawy te jednak pozostają w związku, przy czym nie jest możliwe dokonanie zmian w ewidencji w sytuacji, gdy organ uprzednio nie wykonana obowiązku wpisu z urzędu do ewidencji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ustalonego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do sanowania stanu wynikającego z braku wykonania obowiązku ciążącego na organie z urzędu i nakładania na wnioskodawcę obowiązku podejmowania działań zmierzających do zmiany wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy. Błędne jest także stanowisko, że mogłaby mieć tu zastosowanie regulacja art. 155 k.p.a. Z istoty normy zawartej w tym przepisie, jak i według ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, przepis art. 155 k.p.a. może być stosowany jedynie w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym w stosunku do stanu z chwili wydania decyzji, która miałaby podlegać zmianie. Nie jest to bowiem regulacja stwarzająca kolejną instancję w merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie aktualizowania wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, gdyż decyzja zmieniając byłaby rozstrzygnięciem podejmowanym w zmienionym stanie faktycznym. Jak wyżej wskazano treść wniosku Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w S z dnia 27 września 2014 r. dotyczącego "ujawnienia członków wspólnoty w ewidencji gruntów", w którym powołano się przedłożony w dniu 8 stycznia 1997 r. wykaz takich osób wykazuje, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, że wniosek ten miał charakter zgłoszenia do ewidencji zmian w wykazie osób uprawnionych w rozumieniu art. 18 ust. 2 tej ustawy. Treść pisma z dnia 31 grudnia 1996 r., do którego nawiązano w zgłoszeniu z dnia 27 września 2014 r. wskazuje bezspornie, że intencją Spółki było zaktualizowanie danych skoro przedłożono "aktualny wykaz członków Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w S". Tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia była sprawa dokonania zmian w ewidencji w związku z ich zgłoszeniem na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy dokonania zmian w ewidencji w związku z ich zgłoszeniem na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy nie jest możliwe bez wcześniejszego zakończenia sprawy wpisu z urzędu do ewidencji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ustalonego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy. Z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji decyzje wydane w sprawie zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów jako przedwczesne podlegały uchyleniu. Brak bowiem podstaw do rozstrzygania kwestii "wszelkich późniejszych zmian w wykazie osób uprawnionych" – tj. zarówno do uwzględnienia, jak i nieuwzględnienia zgłoszenia - bez odniesienia tego zgłoszenia do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wynikającego z obligatoryjnego wcześniejszego wpisu z urzędu do ewidencji wykazu tych osób ustalonego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie orzeczeń, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy Starosta B zobowiązany jest w pierwszej kolejności do dokonania wpisu do ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wynikającego z decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady w B z 20 lutego 1964 r., znak: [...] zatwierdzającej "wykaz uprawnionych we wspólnocie wsi S gromady S wraz z wielkością gospodarstw i przysługujących im udziałów – uznanej za taką decyzją tut. Wydziału z dnia 20 lutego 1964 r.", tj. decyzji o uznaniu Wspólnoty Gruntowej S, w związku z zatwierdzeniem w dniu 29 listopada 2000 r. statutu Wspólnoty Gruntowej we wsi S. Bez dokonania tego wpisu dostrzeżona przez organ rozbieżność pomiędzy wykazem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej przedłożonym wraz z wnioskiem z dnia 31 grudnia 1996 r. a wykazem zatwierdzonym decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady w B z 21 kwietnia 1964 r. nie upoważnia – w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – do odmowy dokonania wpisu do ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej wynikającego z decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady w B z 20 lutego 1964 r., znak: [...]. Nie oznacza to, że po dokonaniu wpisu do ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej wynikającego z decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady w B z 20 lutego 1964 r., znak: [...], zgłoszenie Spółki z dnia 27 września 2014 r. dotyczące dokonania "ujawnienia członków wspólnoty w ewidencji gruntów" zgodnie z wykazem przedłożonym w dniu 31 grudnia 1996 r. podlegałoby uwzględnieniu bez badania treści tego zgłoszenia z punktu widzenia m.in. aktualności zawartych w nim danych. Przy rozpatrywaniu tego zgłoszenia obowiązkiem organu jest zbadanie prawidłowości i kompletności załączonych do wniosku dokumentów i w razie ustalenia ich prawidłowości dokonanie określonych zmian w ewidencji gruntów, a w przeciwnym przypadku odmowa dokonania zmian w ewidencji na ogólnych zasadach w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 364/10). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zmiany wprowadzone w trybie art. 18 ust. 2 zdanie 2 ustawy muszą uwzględniać aktualny stan faktyczny, a nie zaszłości sprzed kilkunastu lat. Aktualność tych danych powinna być ustalona w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie mogą być uwzględnione dopiero wtedy, gdy wcześniej organ wypełni ciążący na nim obowiązek dokonania z urzędu wpisu do ewidencji na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy zdanie pierwsze. Powyższe oceny i wskazania powinny być uwzględnione przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania. Organ powinien również zbadać prawidłowość reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym i w razie potrzeby wezwać o ewentualne uzupełnienie braku formalnego wniosku z dnia 27 września 2014 r. poprzez jego podpisanie przez wszystkich członków zarządu spółki. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.