III SA/Kr 646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Wojewody z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 24 lutego 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach: zgodnie z zawiadomieniem z dnia 7 maja 2012 r., G. S. (dalej: skarżący) zorganizował w dniach od 21 do 28 maja 2012 r. wiec na A w K. Prezydent Miasta nie wydał zakazu przeprowadzenia tego zgromadzenia. W dniu 23 maja 2012 r. delegat organu udał się na miejsce zgromadzenia i ustalił, że w zgromadzeniu bierze udział 9 osób, a kolejne 4 przebywają w rozstawionych na miejscu namiotach, których otwarcia odmówiono. Wobec tego delegat organu poinformował uczestników, że wobec braku co najmniej 15 uczestników, zgromadzenie uległo samoczynnemu rozwiązaniu. W dniu 23 maja 2012 r. Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta skierował do skarżącego pismo nr [...] o następującej treści: "w związku z otrzymanym pismem nr [...] z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie samoczynnego rozwiązania się zgromadzenia publicznego na A, podczas którego uczestnicy pikietowali w namiotach rozłożonych na płycie A – Wydział Spraw Administracyjnych wobec powyższego wzywa do natychmiastowego usunięcia namiotów oraz zakończenia wiecu do dnia 23 maja 2012 r. do godz. 24:00. Jednocześnie informujemy, iż w przypadku niedostosowania się do niniejszego wezwania – zostanie skierowany wniosek do Straży Miejskiej o usunięcie namiotów znajdujących się bezumownie na terenie A, natomiast "Organizatorowi" zostanie naliczona opłata w wysokości 10-krotnej stawki podstawowej na podstawie zapisu określonego w § 3 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 18 czerwca 2009 r. Zgodnie z ust. 1 pkt 12a cennika stanowiącego załącznik do w/w zarządzenia – stawka podstawowa wynosi 50,00 zł dziennie." W piśmie z dnia 23 maja 2012 r. skierowanym do Prezydenta Miasta uczestnicy zgromadzenia wskazali, że akt wydany przez Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta został wydany bez podstawy prawnej, a zgromadzenie nie uległo rozwiązaniu i potrwa do końca planowanego okresu jego trwania. W dniu 25 maja 2012 r. delegaci Prezydenta Miasta a weszli na teren wiecu i ustnie nakazali uczestnikom opuszczenie A. Następnie funkcjonariusze Policji i Straży Miejskiej usunęli zgromadzonych z płyty A. Następnie w piśmie z dnia 28 maja 2012 r. uczestnicy zgromadzenia określeni jako "G. S. i inni" sprecyzowali zarzuty odwołania wniesionego 23 maja 2012 r. od decyzji w sprawie jego rozwiązania, stwierdzonej ww. pismem, wnosząc o jego natychmiastowe przekazanie do rozpoznania Wojewodzie. Wnoszący odwołanie wnieśli o uchylenie decyzji w sprawie rozwiązania zgromadzenia i umorzenie postępowania, a ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Na wypadek uznania, że do rozwiązania zgromadzenia doszło dopiero w dniu 25 maja 2012 r., złożono odwołanie również od tej decyzji. W piśmie nr [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego poinformował pełnomocnika wnoszących odwołanie, że ich pisma nie mogą zostać potraktowane jako odwołanie, gdyż organ pierwszej instancji nie wydał w tej sprawie żadnej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na to pismo autorzy odwołania złożyli zażalenie na bezczynność Wojewody. Postanowieniem nr [...] z dnia 8 października 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił uznania zażalenia za uzasadnione. Na skutek skargi G. S., wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się tego wyroku aktu administracyjnego w przedmiocie pisma uczestników zgromadzenia z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt III SAB/Kr 76/12). Wspomniany wyrok jest prawomocny od dnia 27 listopada 2013 r. w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, wywiedzionej przez organ skargi kasacyjnej (sygn. akt I OSK 1938/13). Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania na pismo Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta z dnia 23 maja 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozwiązania zgromadzenia w trybie przewidzianym w przepisach Prawa o zgromadzeniach. W ocenie organu ani pismo Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta, ani ustny nakaz rozejścia się uczestników zgromadzenia nie mogą być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Organ wyjaśnił, że Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta nie posiadał upoważnienia Prezydenta Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach zgromadzeń i nie musiał posiadać takiego upoważnienia, gdyż pismo z dnia 23 maja 2012 r. było wystosowane w ramach wykonywania czynności, o których mowa w pełnomocnictwie Prezydenta Miasta nr [...] dotyczącym zarządzania A. Wojewoda zauważył ponadto, że w sprawie nie zachodziły przesłanki rozwiązania zgromadzenia ani nie dochowano szczególnego trybu postępowania, jaki powinien był poprzedzić wydanie decyzji w tym przedmiocie. Także czynności faktyczne z dnia 25 maja 2012 r. nie mogą być w ocenie organu odwoławczego uznawane za decyzję, ale jako przeszkadzanie w przebiegu niezakazanego zgromadzenia. Pismem z dnia 26 marca 2014 r. G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie brak jest substratu zaskarżenia – decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia – podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że pismo z dnia 23 maja 2012 r. lub ewentualnie ustny nakaz rozejścia się uczestników zgromadzenia wydany przez przedstawiciela gminy w dniu 25 maja 2012 r. stanowiły decyzję administracyjną, o której mowa w art. 12 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. skarżący przedstawił Sądowi oryginał pisma z dnia 23 maja 2012 r., na którym widnieje podpis Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta T. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżone postanowienie dotknięte było takimi uchybieniami, które mogłyby uzasadnić uwzględnienie skargi. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru prawnego pisma Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta z dnia 23 maja 2012 r. w którym wezwano skarżącego do "natychmiastowego usunięcia namiotów oraz zakończenia wiecu do dnia 23 maja 2012 r. do godz. 14:00". W ocenie skarżącego pismo to stanowi decyzję o rozwiązaniu zgromadzenia, którego był organizatorem. Tymczasem w ocenie organu w piśmie tym brakuje rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego (czy też uczestników zgromadzenia), a osoba podpisująca tę decyzję nie była do tego upoważniona. Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie sporu o charakter prawny wspomnianego pisma jest wystarczające dla oceny prawidłowości przez organ w niniejszej sprawie zastosowania art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje tylko od decyzji. Wypada zatem przypomnieć, że za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego: ukształtowanie, zmianę lub wygaśnięcie tego stosunku (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11; LEX nr 1264894). Natomiast w zakresie prawa procesowego, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ (zob. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12; LEX nr 1340249). Analiza treści pisma z dnia 23 maja 2012 r. prowadzi do wniosku, że akt ten jest pismem właściwego organu – został bowiem wystosowany przez dyrektora wydziału w urzędzie miejskim stanowiącym zaplecze organizacyjno-techniczne organu gminy miejskiej (na prawach powiatu) – Prezydenta Miasta. Oryginał tego pisma, doręczony skarżącemu, zawiera również własnoręczny podpis jego autora (nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez organ brak upoważnienia Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta do załatwiania w imieniu Prezydenta Miasta spraw z zakresu prawa o zgromadzeniach – brak tego upoważnienia, gdyby był prawnie doniosły w niniejszej sprawie, stanowiłby bowiem o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, a nie o nieistnieniu decyzji jako takiej). Ponadto w piśmie tym oznaczono jego adresata w osobie skarżącego. Istotne jest zatem, czy pismo zawiera rozstrzygnięcie, a zatem czy wywiera (lub może wywierać) skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego, polegające na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu tego stosunku. W ocenie skarżącego pismo to było decyzją o rozwiązaniu zgromadzenia. W myśl art. 12 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 59, poz. 297 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 maja 2012 r.) zgromadzenie może być rozwiązane przez przedstawiciela organu gminy, jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się to uczynić (ust. 1). Rozwiązanie zgromadzenia na podstawie ust. 1 następuje przez wydanie decyzji ustnej, poprzedzonej trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu w obecności zgromadzonych, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję tę doręcza się organizatorowi na piśmie w terminie 24 godzin od jej podjęcia (ust. 2). Organizatorowi oraz uczestnikowi zgromadzenia przysługuje prawo odwołania się od decyzji w sprawie rozwiązania zgromadzenia w terminie 3 dni od dnia rozwiązania zgromadzenia; przepis art. 9 ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3). W ocenie Sądu analizowane pismo z dnia 23 maja 2012 r. nie stanowi decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja taka jest wydawana ustnie i następnie stwierdzana pismem. Z akt administracyjnych nie wynika również, by przewodniczący zgromadzenia został uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia i wzbraniał się rozwiązać to zgromadzenie, ani też nie wykazano, że przedstawiciel gminy trzykrotnie ostrzegł uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania. Zdaniem Sądu w realiach kontrolowanej sprawy organ gminy nie działał na zasadzie art. 12 ust. 1-3 Prawa o zgromadzeniach, gdyż z pisma z dnia 23 maja 2012 r. nie wynika, by wolą jego autora było autorytatywne orzeczenie o rozwiązaniu zgromadzenia na skutek wydania tego pisma. Z jego treści wynika, że Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych przyjął do wiadomości fakt samoczynnego rozwiązania się zgromadzenia, a to wobec faktu, że w zgromadzeniu bierze udział jedynie 5 – 9 osób (k. 191 akt administracyjnych). W piśmie tym organ ujawnił, iż przyjął do wiadomości, że skoro w pikiecie bierze udział mniejsza liczba uczestników niż wynikająca z art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach, to pikieta taka nie stanowi zgromadzenia w rozumieniu tej ustawy, a zatem jej uczestnicy nie korzystają ani z praw wynikających z Prawa o zgromadzeniach, ani też nie są objęci obowiązkami dotyczącymi zgromadzeń publicznych. Natomiast ustalenie tego, czy pikieta organizowana przez skarżącego była w dniu 23 maja 2012 r. zgromadzeniem, a zatem czy autor pisma z dnia 23 maja 2012 r. przyjął słuszne założenie, leży poza zakresem kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Raz jeszcze Sąd podkreśla, że pismo z dnia 23 maja 2012 r. nie stanowi zewnętrznego rozstrzygnięcia władczego na podstawie której zgromadzenie zorganizowane przez skarżącego przestało istnieć, ale wyraża wyłącznie przekonanie organu o tym, że na skutek nieosiągnięcia minimalnej liczby uczestników, zgromadzenie to ustało z mocy samego prawa. Stanowisko takie umacnia fakt, że w piśmie z dnia 23 maja 2012 r. Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych powołał się na przepisy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wprowadzenia stawek za zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będącej własnością Gminy, jak również nieruchomości i przestrzeni Stanowiącej własność Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych Gminy. Przyjąwszy bowiem, że pikieta organizowana przez skarżącego nie stanowi zgromadzenia publicznego w rozumieniu Prawa o zgromadzeniach, właściwa jednostka Urzędu Miasta – Wydział Spraw Administracyjnych – stwierdziła, że w miejscu w którym rozstawiono namioty uczestników pikiety doszło do zajęcia nieruchomości bez zgody podmiotu zarządzającego. Pismo to zostało zatem skierowane do skarżącego nie jako do organizatora zgromadzenia publicznego, ale jako do osoby odpowiedzialnej za bezumowne korzystanie z nieruchomości pozostającej w zarządzie Gminy. W ocenie funkcjonariuszy gminy, skarżący powinien był bowiem zawrzeć umowę na udostępnienie miejsca w A w K na zorganizowanie ww. przedsięwzięcia. Sprawy dotyczące zawierania takich umów jako sprawy cywilne, leżą natomiast poza sferą prawa administracyjnego i nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych. Także i dlatego nie można uznać, by sporne pismo z dnia 23 maja 2012 r. stanowiło decyzję administracyjną. Podobnie w ocenie Sądu uznanie przez przedstawicieli gminy w dniu 25 maja 2012 r. wspomnianej pikiety za zbiegowisko nie stanowi decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia. Podobnie bowiem jak autor pisma z dnia 23 maja 2012 r. osoby te nie działały władczo w stosunku do zgromadzenia publicznego chronionego przepisami Prawa o zgromadzeniach, ale do pikiety która utraciła ten przymiot z uwagi na treść art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach. Także i ich czynności mieściły się w zakresie, w jakim organy gminy sprawują zarząd nad nieruchomością publiczną, a nie w zakresie, w jakim organ gminy realizuje sprawy z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem wspomniane akty stanowiły reakcję podmiotu zarządzającego nieruchomością publiczną na jej zajęcie przez podmiot – zdaniem autora aktu – nieuprawniony do bezumownego korzystania z tej nieruchomości, to nie sposób uznać, by akt ten zawierał rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, akt ten nie wywiera skutków prawnych w sferze stosunku administracyjnoprawnego, polegających na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu tego stosunku, ale dotyczy wyłącznie cywilnoprawnej relacji podmiotu zarządzającego nieruchomością i podmiotu korzystającego z nieruchomości. Pismo z dnia 23 maja 2012 r. oraz ustne wezwanie do opuszczenia A z dnia 25 maja 2012 r. nie stanowią zatem decyzji administracyjnej, a skoro w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od takiej decyzji, to zaskarżone postanowienie prawidłowo realizuje dyspozycję art. 134 k.p.a., gdyż odwołanie od pisma niestanowiącego decyzji administracyjnej słusznie zostało uznane przez Wojewodę za niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.