III SA/Kr 648/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 14 marca 2022 r. nr XXXIX/429/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Nowotarskiej Rady Seniorów i nadania jej Statutu I. stwierdza nieważność § 7 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie słów "i zameldowane" oraz § 9 ust. 1 załącznika do uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Nowy Targ na rzecz skarżącego M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. (skarżący) wywiódł skargę na uchwałę Nr XXXIX/429/2022 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 14 marca 2022 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XLV/417/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie powołania Nowotarskiej Rady Seniorów i nadania jej Statutu (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 1950) i wniósł o uchylenie i stwierdzenie nieważności jej załącznika w zakresie § 7 ust. 3 (w części "i zameldowane") oraz § 9 ust. 1 (w całości). Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) sprzeczność z art. 32 i art. 169 ust. 4 Konstytucji RP; ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej "u.s.g."; ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190); ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny ((t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.); 2) brak konsultacji z Nowotarską Radą Seniorów (NRS); 3) niezachowanie vacatio legis. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 5a ust. 1, art. 5c ust. 3 i 5,) oraz przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 4, art. 5, art. 6a, art. 7) stoją na przeszkodzie temu, aby rada gminy zawęziła krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału np. w konsultacjach tylko do tych mieszkańców, którzy spełniają dodatkowy warunek zameldowania (por. wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06). Skarżący podkreślił różnicę między miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania i podniósł, że zameldowanie może być fikcyjne. Skoro głównym celem NRS jest służenie seniorom zamieszkałym na terenie Gminy Miasta Nowy Targ (§ 3 ust. 1), to z takim celem sprzeczny jest wymóg powoływania na Radnych Seniorów wyłącznie osób zamieszkałych i zameldowanych na terenie Miasta Nowego Targu (§ 7 ust. 3). Skarżący zaznaczył przy tym, że zaskarżona uchwała - w przeciwieństwie do poprzednich uchwał dotyczących NRS (Nr XLV/417/218, Nr XIV/119/2015) – nie była opiniowana przez NRS. W dodatku zmiany wprowadzono w okresie po zakończeniu kadencji NRS i przed powołaniem nowej NRS. W odpowiedzi na skargę Burmistrz reprezentujący Radę Miasta Nowy Targ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała pomyślnie przeszła weryfikację Wojewody Małopolskiego. Organ zaznaczył, że skarżący w swoich zarzutach oparł się na analogii zasad wyboru organów przedstawicielskich (Sejm, Senat, rady i sejmiki), jednakże rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (art. 5c ust. 3 u.s.g.), a rada gminy została upoważniona do określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania (art. 5c ust. 5 u.s.g.). Obowiązek meldunkowy nie został zniesiony, a zatem statut NRS nie jest sprzeczny z prawem powszechnie obowiązującym. Projekt zaskarżonej uchwały był przedmiotem dyskusji wśród seniorów podczas Komisji Mieszkaniowej, Opieki Społecznej, Zdrowia i Porządku Publicznego w dniu 8 marca 2022 r., w której uczestniczyli przedstawiciele NRS. Natomiast uwagi skarżącego (ówczesnego Przewodniczącego NRS) omawiano podczas Sesji Rady Miasta w dniu 14 marca 2022 r. (i wtedy nie negował on trybu i sposobu przeprowadzania wyborów do NRS). Pismem z dnia 11 maja 2023 r. skarżący wskazał, że: - propozycji zmiany § 7 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie omawiano i nie głosowano nad nimi oraz nie ma żadnego pisma z uzasadnieniem tej propozycji; - uprawnienie Burmistrza do zgłaszania własnych przedstawicieli narusza art. 5c ust. 4 u.s.g., który ustanawia zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w gminnej radzie seniorów; - zmiana statutu NRS nastąpiła w czasie, gdy kadencja 2018-2022 zakończyła się (1 marca 2022 r.), a kadencja 2022-2025 jeszcze się nie rozpoczęła (11 października 2022 r.), a zatem wtedy, gdy NRS nie miała swojego przedstawicielstwa. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. skarżący podkreślał, ze element "zameldowania" i uprawnienia Burmistrza do wyboru Rady Seniorów nie zostały w rzeczywistości nigdy ujawnione na sesji rady; omawiano jedynie zmiany dotyczące długości trwania kadencji Rady. Skarżący wskazał na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ zapis o konieczności posiadania zameldowania w Nowym Targu, wykluczał go z Rady, jako osobę, która wprawdzie faktycznie mieszkała na terenie Nowego Targu (a nawet była członkiem dotychczasowej Rady Seniorów), ale nie posiadała w ogóle jakiegokolwiek zameldowania. Zmiany zaskarżonej uchwały spowodowały, że nie mógł kandydować i nie mógł zostać członkiem Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości. Skarga została przyjęta do rozpoznania ponieważ skarżący wykazał swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wykazał, że jako stały mieszkaniec Nowego Targu (co zostało potwierdzone stosownym wpisem do stałego rejestru wyborców), w wyniku zaskarżonych zmian, zostałby pozbawiony możliwości kandydowania do Nowotarskiej Rady Seniorów. Zasadnie skarżący podnosił, że Rada Miasta Nowy Targ wprowadzając wymóg posiadania przez kandydatów "zameldowania" na terenie Miasta Nowego Targu (§7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały) ograniczyła tym samym w sposób nieuzasadniony krąg osób, które mogły zostać członkami tej Rady. Na dodatek podejmując zaskarżoną uchwałę w tej części Rada wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (14 marca 2022 r.) art. 5c ust. 5 u.s.g stanowił, że rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. W ocenie Sądu, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada uprawniona była więc wyłącznie do określenia trybu wyboru członków rady seniorów i zasad jej działania. Dopiero z dniem 11 kwietnia 2023 r. weszły w życie zmiany ww. art. 5c ust. 5 u.s.g (art. 5c ust. 5 zmieniony został przez art. 1 pkt 1 lit. d ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. poz. 572) upoważniające radę gminy m.in. do określenia w statucie trybu i kryteriów wyboru członków rady seniorów. Niemniej jednak i w tym przypadku uprawnienia rady gminy do określenia "kryteriów wyboru" mają zdaniem Sądu, raczej związek z podnoszonym w piśmiennictwie brakiem ustawowej definicji "seniora" i w związku z tym wątpliwościami podnoszonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy rada gminy jest uprawniona, czy też zobowiązana, do określenia wieku osób (a więc kryteriów), które zostaną uznane za seniora (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 5c). Orzekający Sąd podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 października 2017 r., II OSK 349/16, że sformułowanie "tryb wyboru" ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. W powiązaniu z zasadami działania materia statutowa na gruncie art. 5c ust. 5 u.s.g. obejmuje jedynie kwestie organizacyjne, które prowadzą do powołania członków rad seniorów i umożliwiają sprawne funkcjonowanie tych rad. Wprowadzane w życie z dniem 11 kwietnia 2023 r. przepisy umożliwiające radzie gminy określenie kryteriów wyboru rad seniorów w przekonaniu orzekającego Sądu, miały na celu usunięcie wątpliwości związanych z brakiem definicji legalnej "seniora" i związanym z tym faktem rozbieżnym orzecznictwem. Przykładowo ww. wyrokiem z 27 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypełnienie dyspozycji art. 5c u.s.g. wymaga od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Natomiast pogląd ten nie został zaakceptowany przez inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 413/21). Być może więc nowelizacja miała m.in. na celu wskazanie wyraźnej podstawy prawnej do tego typu regulacji (w uzasadnieniu poselskiego projektu położono nacisk przede wszystkim na jednolitość regulacji na wszystkich poziomach samorządu terytorialnego). Niezależnie jednak od powyższych rozważań na temat możliwości wprowadzenia prawem miejscowym "kryteriów" wyboru członków rady seniorów, to zdaniem Sądu, wprowadzony w zaskarżonej uchwale wymóg posiadania "zameldowania" sprzeczny był z zasadami ogólnymi dotyczącymi uczestniczenia członków wspólnoty samorządowej w życiu gminy. Zgodnie bowiem z art. 1 u.s.g. to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wprowadzenie więc w zaskarżonej uchwale wymogu posiadania zameldowania, zdaniem Sądu, ograniczało bierne prawa wyborcze tych mieszkańców gminy, którzy nie byli zameldowani na jej terenie. Na istotność kryterium faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy, a nie administracyjnego "zameldowania" wskazuje doktryna z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 1. I wskazany tam wyrok NSA z 29 czerwca1995 r., SA/Po 518/95). Z regulacjami tymi zbieżne są przepisy Kodeksu wyborczego, a w szczególności art. 5 pkt 9, stanowiący, że przez "stałe zamieszkanie" - należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie podkreśla się więc jednolicie, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania, z zamiarem takiego przebywania (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2595/20 i powołane tamże wyrok: NSA z 19 maja 2016 r. II OSK 689/16, z 26 lutego 2015 r., II OSK 3229/14). Zasadne były również zarzuty dotyczące wprowadzenia w § 9 ust. 1 uchwały szczególnego trybu wyboru członków Rady Seniorów poprzez wskazanie, że: "W przypadku gdy do Rady zostanie zgłoszonych mniej niż 11 osób, Burmistrz wskaże członków w liczbie niezbędnej do utworzenia Rady Seniorów". W ocenie Sądu należałoby podzielić w tym zakresie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 27 października 2017 r., II OSK 349/16 stwierdzał, że konstrukcja art. 5c u.s.g. daje organowi jednostki samorządu terytorialnego (radzie gminy) prawo do utworzenia gminnej rady seniorów poprzez jej powołanie (ust. 2) oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów i zasady działania (ust. 5). Materia o utworzeniu rady seniorów powinna więc odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) w zakresie powołania nowego organu. Sformułowanie "tryb wyboru" ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. W powiązaniu z zasadami działania materia statutowa na gruncie art. 5c ust. 5 u.s.g. obejmuje jedynie kwestie organizacyjne, które prowadzą do powołania członków rad seniorów i umożliwiają sprawne funkcjonowanie tych rad. Co więcej, w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 413/21) - jeśli rada gminy zdecyduje się na powołanie gminnej Rady Seniorów, to musi godzić się z faktem, że Rada ta nie będzie składać się z przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy i organ stanowiący gminy, a z przedstawicieli właśnie osób starszych. Z tych to powodów Sąd uznał zarzut naruszenia art. 5c u.s.g. w sposób istotny przez wskazanie, że w przypadkach określonych w § 9 ust.1 załącznika do uchwały to Burmistrz będzie wskazywał członków Rady Seniorów. Odnosząc się natomiast do uwag Burmistrza zawartych w odpowiedzi na skargę, ze skarżący uczestniczył w sesji Rady Miasta w dniu 14 marca 2022 r. i nie wnosił krytycznych uwag w zaskarżonym zakresie, to należałoby zaznaczyć, że przesłany Sądowi projekt uchwały (pkt 3, str. 8 akt administracyjnych) stanowi w istocie projekt przygotowany uchwałą nr 11 Rady Seniorów Nowego Targu z dnia 10 marca 2022 r. i w ogóle nie zawiera on zaskarżonych zapisów. W odpowiedzi na skargę, ani z zapisów późniejszych prac legislacyjnych, nie wynika, czy był to jedyny projekt procedowany później przez Radę Gminy, czy tez były to poprawki proponowane przez NRS do jakiegoś innego projektu zmian statutu. Z samej uchwały NRS z 10 marca 2022 (k.8 akt administracyjnych) nie wynika, aby projekt z 10 marca 2022 r. odnosił się do jakiegoś innego projektu. Z kolei z zapisów protokołu nr 39/2022 z XXXIX Sesji Rady Miasta Nowy Targ w dniu 14 marca 2022 r. (pkt 8d – str.15-17) pośrednio wynika, że omawiany był wyłącznie przesłany przez NRS projekt (ww. pkt 3; str.8 akt administracyjnych). W praktyce więc, z akt administracyjnych nie wynika, aby w ogóle radnym udostępniono projekt w kształcie przesłanym później do publikacji Wojewodzie. Sąd uznał wiec w tym zakresie tłumaczenia Burmistrza Nowego Targu za niepoparte dowodami i niczym nie uzasadnione. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części (pkt I wyroku) działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy zasądzając od Rady Miasta Nowy targ na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty od skargi.