III SA/Kr 66/25

Dnia 26 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 roku skargi G. P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r., nr 11/EU-O/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Postanowieniem z 19 listopada 2024 r., nr 11/EU-O/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 30 lipca 2024 r. nr 1/2024/ZKS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący G. P. wnioskiem z 28 listopada 2018 r. zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie decyzją nr 71/2019/ZSK z 28 stycznia 2019 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z 30 kwietnia 2019 r. nr 12/EU-O/2019, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi, wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten wyrokiem z 29 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 639/19 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 30 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2586/21 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie wniesioną od ww. wyroku WSA w Krakowie. Rozpoznając ponownie sprawę, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydał decyzję nr 6/2021/ZKS z 27 lipca 2021 r., w której odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2016-2018. Przedmiotowa decyzja została nadana 30 lipca 2021 r. w Urzędzie Pocztowym Kraków 23 jako przesyłka listowa polecona krajowa za Ldz. [...] na adres skarżącego. Skarżący nie zaskarżył tej decyzji. Pismem z 17 maja 2024 r. skarżący zwrócił się z wezwaniem do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 639/19 wydanego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. W odpowiedzi na ww. pismo, postanowieniem z 30 lipca 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania, powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że swoją decyzją z 27 lipca 2021 r., nr 6/2021/ZKS odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2016-2018. A skoro od przedmiotowej decyzji skarżący w przysługującym terminie nie wniósł odwołania - decyzja jest prawomocna. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 17 maja 2024 r. zostało już prawomocnie rozstrzygnięte i zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uznania jego prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2016-2018. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, z którego wynika, że nie zgadza się z przedstawionym stanowiskiem organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wykonania jego wniosku o wypłacenie wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu. Postanowieniem z 19 listopada 2024 r., nr 11/EU-O/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sprawa wniosku strony dotyczącego wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji została już prawomocnie załatwiona decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r., nr 6/2021/ZKS, a obecnym wnioskiem z 17 maja 2024 r. skarżący ponowił żądanie. W związku z tym stwierdzono, że skoro żądanie strony dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. w postaci zaistnienia uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 3 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było wykonanie przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 2586/21; c/ naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie zachodziły przesłanki prawne do zastosowania tego przepisu do odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji, a następnie bezpodstawne wykorzystanie tego przepisu przez organ II instancji dla poparcia stanowiska organu I instancji odmawiającego skarżącemu wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2016-2018; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 6a ust.1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. 2024r., poz. 145 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U 2002 r., poz.1610) i przepisów cyt. wyżej wyroku NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 2586, przyznającego skarżącemu prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z 22 lipca 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, odpowiadając na wezwanie Sądu o uzupełnienie akt administracyjnych poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego przesyłki zawierającej decyzję z 27 lipca 2021 r. nr 6/2021/ZKS, wskazał, że nie posiada takiego dowodu. Z uwagi na upływ czasu nie ma też możliwości wygenerowania z systemu potwierdzenia doręczenia przesyłki za pośrednictwem Elektronicznego Potwierdzenia Odbioru (EPO). Natomiast zdaniem organu skarżący przyznał w skardze, że otrzymał decyzję odmowną Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r. Dodano też, że Komenda Powiatowa Policji w Krakowie nie otrzymała zwrotu przedmiotowej przesyłki znak: [...] nadanej w dniu 30 lipca 2021 r. jako niedoręczonej do adresata. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co oznacza, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sporem w sprawie objęta jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z 17 maja 2024 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji. W ocenie organów wystąpiły podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., gdyż sprawa z ww. wniosku 17 maja 2024 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego została już rozstrzygnięta decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r. nr 6/2021/ZKS, która zdaniem organów jest ostateczna i prawomocna. Skarżący wskazał natomiast, że w swoim wniosku z 17 maja 2024 r. domagał się od organu wypłaty mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy zgodnie z zapadłymi uprzednio w sprawie wykonami sądów. Dokonując oceny zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyr. NSA z 29 września 2022 r., II OSK 3057/19). Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r., II SA/Gl 106/18, wyr. WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 832/17). W przypadku gdy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyr. NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, opubl. jw.; R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61a, wyd. 8, 2023). Nie ulega też wątpliwości, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. na wniosek musi dotyczyć wniosku, który jest nowym, kolejnym wnioskiem o wszczęcie postępowania w tożsamej sprawie. Zdaniem Sądu organy obu instancji niezasadnie zastosowały w okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. Uznały bowiem, iż pismo skarżącego z dnia 17 maja 2024 r. stanowi nowy wniosek w stosunku do postępowania wszczętego wnioskiem z 28 listopada 2018 r., które to zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r. Przyjęły, że w tych okolicznościach nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby pismo skarżącego z 17 maja 2024 r. stanowiło nowy wniosek względem wniosku z 28 listopada 2018 r., ale w ocenie Sądu jest pismem złożonym w postępowaniu wszczętym na wniosek z 28 listopada 2018 r. Powyższe wynika zarówno z treści pisma z 17 maja 2024 r., jak i dołączonego do niego wyroku NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2586/21. Zarówno w piśmie tym, jak i w skardze skarżący domaga się wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy zgodnie z zapadłymi uprzednio w sprawie wyrokami. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r. została skarżącemu doręczona, brak jest bowiem dowodu jej doręczenia. Podstawy do stwierdzenia, że decyzja ta została skutecznie doręczona nie daje kserokopia książki nadawczej (karta 71 akt administracyjnych). W aktach sprawy brakuje też elektronicznego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji, która została wysłana listem poleconym. Do dnia orzekania przez Sąd, dokument ten nie został też uzupełniony przez organ, mimo stosownego wezwania Sądu (k. 29 akt sądowych). W ocenie Sądu wobec braku dowodu doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, okoliczność wysłania przesyłki i brak jej zwrotu do nadawcy jest niewystarczająca, żeby przesądzić czy decyzja została prawidłowo doręczona. Również twierdzenia skarżącego zawarte w skardze o braku zaskarżenia decyzji nie dowodzą, że decyzja ta została skutecznie doręczona i weszła do obrotu prawnego. Skarżący nigdzie nie przyznał, że decyzja została mu doręczona natomiast sama świadomość istnienia decyzji może pochodzić z różnych źródeł i nie potwierdza, że weszła ona do obrotu prawnego. W tych okolicznościach zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r. jest ostateczna, jak również, że pismo skarżącego z 17 maja 2024 r. stanowi wniosek o wszczęcie nowego postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją. Zdaniem Sądu stanowi ono pismo w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r. Wobec braku dowodu doręczenia decyzji z 27 lipca 2021 r., pismo to powinno być przyczyną do doręczenia skarżącemu tejże decyzji, co doprowadzi do jej wejścia do obrotu prawnego i otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym uznać należy, że zarówno organu odwoławczy, jak i organ I instancji niezasadnie zastosowały w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do pisma skarżącego z dnia 17 maja 2024 r. Powyższe naruszenie sprawia, że postanowienia te powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny uwzględnić powyższą ocenę prawną i traktując pismo skarżącego z 17 maja 2024 r. jako pismo w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 28 listopada 2018 r., doręczyć skarżącemu decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 27 lipca 2021 r. Skarżący natomiast musi mieć świadomość, że każda decyzja organów, która uzyska walor ostateczności kształtuje jego sytuację prawną. Zatem, jeśli treść rozstrzygnięcia nie odpowiada jego woli zasadnym jest kwestionowanie orzeczenia w przewidzianym przepisami trybie, zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem. Końcowo wskazać należy, że kontrolując zgodność z prawem postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. granice tej kontroli wyznacza treść tego właśnie przepisu, co powoduje, że kontrola ogranicza się do oceny prawidłowości jego zastosowania w świetle przesłanek w nim zawartych i w okolicznościach sprawy. Nie jest zatem możliwe odnoszenie się do zarzutów opartych na naruszeniu przepisów, które mają lub miałyby zastosowanie w merytorycznym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd, orzekając na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia o kosztach, albowiem w myśl art. 239 § 1 lit. d p.p.s.a. skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, nie był też reprezentowany przez pełnomocnika.