III SA/Kr 665/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. S., J. C., W. L., P. K., S. B. w przedmiocie niedotrzymania przez Radę Gminy B terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 czerwca 2012r. Pismem z dnia 11 kwietnia 2012r. J. S., J. C., W. L., P. K., S. B. zwrócili się do Wójta Gminy B z wnioskiem o przeprowadzenie referendum gminnego dotyczącego inwestycji polegającej na budowie kanalizacji w Gminie B oraz preferowanego przez mieszkańców Gminy systemu kanalizacji (ciśnieniowej lub grawitacyjnej). W dniu 11 maja 2012r. Rada Gminy B odbyło się głosowanie nad uchwałą Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie inwestycji budowy kanalizacji w Gminie B oraz preferowanego przez mieszkańców Gminy systemu kanalizacji (ciśnieniowej lub grawitacyjnej). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 11 ust. 1, art. 12, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 z późn. zm). Zgodnie z § 2 tej uchwały referendum lokalne na terenie Gminy B miało zostać przeprowadzone w dniu 24 czerwca 2012r. Za przyjęciem projektu uchwały głosowało 7 radnych, przeciwko było 3, natomiast 4 osoby wstrzymały się od głosu. Obecnych było 14 radnych z 15-osobowego składu Rady. Pismem z dnia 14 maja 2012r. Przewodniczący Rady Gminy B poinformował J. S. – jako pełnomocnika inicjatorów referendum – iż w dniu 11 maja 2012r. odbyła się sesja Rady Gminy B, w programie której uwzględniony został projekt uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w przedmiocie inwestycji budowy kanalizacji w Gminie B, jednak wobec nieuzyskania w głosowaniu poparcia wymaganej bezwzględnej większości ustawowego składu Rady, przedmiotowa uchwała nie została podjęta. Z kolei pismem z dnia 15 maja 2012r. Przewodniczący Rady Gminy B poinformował J. S., iż nastąpił błąd w interpretacji prawa w zakresie wymaganej większości głosów w głosowaniu nad projektem uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców, które zostało przeprowadzone na [...] sesji w dniu 11 maja 2012r. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym uchwała organu stanowiącego o przeprowadzeniu referendum z inicjatywy tego organu powinna być podjęta bezwzględną większością głosów swego ustawowego składu. W art. 17 i w rozdziale 4 tej ustawy nie ma odesłania do tego przepisu. Zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy, nie ma więc podstaw prawnych do stosowania wobec uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 1, wymagań określonych w art. 9 ust. 1. Uchwała powinna być zatem podjęta na ogólnych zasadach, określonych w odpowiedniej ustrojowej ustawie samorządowej. Przewodniczący Rady Gminy wskazał także, iż przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższym Przewodniczący Rady Gminy oświadczył, iż uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego została przez Radę Gminy B podjęta. W dniu 22 maja 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga J. S., W. L., J. C., P. K. i S. B. na niedotrzymanie przez Radę Gminy B terminu do podjęcia uchwały o referendum lokalnym (art. 20 ustawy o referendum lokalnym). Skarżący zarzucili Radzie Gminy B naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o referendum lokalnym i wnieśli o wydanie wyroku zastępującego powyższą uchwałę oraz zobowiązanie komisarza wyborczego do wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony Wójtowi Gminy B w dniu 12 kwietnia 2012r. Następnie wniosek ten został przesłany do Komisji Rady Gminy, która w dniu 27 kwietnia 2012r. pozytywnie go zaopiniowała. Skarżący wskazali, iż uchwała Rady Gminy w przedmiocie powyższego wniosku miała być podjęta w terminie 30 dni od dnia przekazania wniosku, tj. do dnia 12 maja 2012r. Natomiast w dniu 14 maja 2012r. pełnomocnik inicjatorów referendum otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Gminy B, z którego wynikało, że na sesji Rady Gminy w dniu 11 maja 2012r. wniosek o przeprowadzenie referendum nie otrzymał wymaganej bezwzględnej liczby głosów członków Rady, a zatem uchwała o przeprowadzeniu referendum nie została podjęta. Skarżący podali również, iż pismem z dnia 15 maja 2012r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował inicjatorów referendum, że uchwała została jednak podjęta, albowiem doszło do błędnej wykładni prawa i uchwała powinna zapaść zwykłą większością głosów. Skarżący stwierdzili przy tym, iż w/w pismo nie wskazywało jednak w jakim trybie dokonano "sprostowania" uchwały, nie powoływało też żadnych przepisów, na podstawie których doszło do zmiany tej uchwały i nie zawierało odpisu uchwały lub wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy. Skarżący oświadczyli, iż zwrócili się o udostępnienie protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 11 maja 2012r., ale protokołu tego nigdy im nie udostępniono. W związku z powyższym skarżący uważają, iż z powodu braku jakichkolwiek dokumentów pozwalających na uznanie, że uchwała o przeprowadzeniu referendum została prawidłowo podjęta przez Radę Gminy, wiążące jest dla nich stanowisko Rady Gminy zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2012r. informującym o niepodjęciu uchwały. Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym Rada Gminy powinna podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum jeżeli wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Jeżeli zaś wniosek o przeprowadzenie referendum nie spełnia powyższych kryteriów, Rada Gminy powinna wniosek odrzucić. Uchwała w sprawie referendum powinna być przy tym podjęta na zasadach ogólnych zwykłą większością głosów. Jedynie bowiem uchwała przeprowadzana z inicjatywy organu stanowiącego powinna być podjęta bezwzględną większością głosów (art. 9 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Skarżący stwierdzili zatem, iż mając w szczególności na uwadze treść pisma z dnia 14 maja 2012r., należy uznać, że uchwała w ogóle nie została podjęta w terminie wskazanym w ustawie o referendum lokalnym i nie doszło również do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady, błędne jest stanowisko skarżących przyjmujące, iż nie doszło do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum lokalnego. Rada Gminy przyznała, iż została dokonana błędna ocena wyniku przeprowadzonego w dniu 11 maja 2012r. głosowania w sprawie przyjęcia uchwały dotyczącej przeprowadzenia referendum gminnego. Wskazała przy tym, iż zgodnie z treścią protokołu Nr [...] sesji Rady Gminy B z dnia 11 maja 2012r. za przyjęciem projektu uchwały głosowało 7 radnych, przeciwko było 3 natomiast 4 osoby wstrzymały się od głosu. Zdaniem Rady, taki wynik głosowania, niezależnie od błędnego ogłoszenia Przewodniczącego Rady, będącego następstwem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 9 i art. 17 ustawy o referendum lokalnym, doprowadził do przyjęcia uchwały w sprawie referendum lokalnego zgodnie z treścią przedstawionego pod obrady projektu, jako że za jej podjęciem opowiedziała się większość radnych, przy obecności 14 radnych (ustawowy skład Rady Gminy to 15 osób). Rada Gminy zgodziła się ze stanowiskiem, iż uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców powinna zostać podjęta stosownie do przepisu art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Nie znajduje bowiem zastosowania w przedmiotowym zakresie wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów określony w art. 9 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, do którego nie odsyła regulujący kwestię głosowania nad uchwałą referendalną z inicjatywy mieszkańców art. 17 tejże ustawy. Rada Gminy podkreśliła, iż o fakcie podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego decyduje wyłącznie wynik głosowania odnotowany w protokole sesji. Jej zdaniem, w żadnej mierze o fakcie podjęcia uchwały nie może decydować sama treść ogłoszenia dokonanego przez Przewodniczącego Rady, nie stanowi ono bowiem elementu podejmowania przez radę rozstrzygnięcia, które zamyka się wyłącznie w samym akcie głosowania. W świetle powyższego Rada Gminy B wskazała, iż podjęta została i obowiązuje uchwała Nr [...] z dnia 11 maja 2012r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie inwestycji budowy kanalizacji w Gminie B oraz preferowanego przez mieszkańców Gminy systemu kanalizacji (ciśnieniowej lub grawitacyjnej). Ponadto Rada Gminy stwierdziła, iż realizowane są dalsze czynności wynikające z załączonego do powyższej uchwały kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego. Rada Gminy B nie zgodziła się natomiast ze stanowiskiem skarżących, iż nie dysponowali oni jakimikolwiek informacjami potwierdzającymi podjęcie przez Radę uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Jak bowiem sami skarżący przyznali już w dzień po skierowaniu do nich błędnej informacji o niepodjęciu uchwały wobec nieuzyskania bezwzględnej większości głosów, otrzymali sprostowanie wyjaśniające pomyłkę wraz z jednoznaczną informacją, iż uchwała obowiązuje. Ponadto w/w uchwała została również podana do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń na terenie gminy oraz umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w związku z § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), który przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, to znaczy skarżący wnieśli skargę na niedotrzymanie przez Radę Gminy B terminu do podjęcia uchwały o referendum lokalnym. Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący są bowiem inicjatorem referendum w rozumieniu tego przepisu. Sąd uznał także, że niniejsza skarga została wniesiona w wymaganym ustawą terminie. W sprawach skarg na niedotrzymanie przez organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg (por. m.in. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007, wyrażający pogląd, że skargę tego rodzaju wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, inicjator referendum ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to niewątpliwie przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i nast. p.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odrębność trybu i terminu wnoszenia tego rodzaju skarg została wymuszona koniecznością zachowania skróconych terminów rozpoznawania przez sądy tych skarg (art. 20 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, który przewiduje termin 14 dni na rozpatrzenie skargi oraz termin 14 dni na wniesienie skargi kasacyjnej), co ma swoje uzasadnienie w funkcji samego wniosku w sprawie referendum. Referendum lokalne dotyczyć ma ważnych spraw danej społeczności lokalnej i jakiekolwiek przedłużanie rozpoznawania wniosku o jego przeprowadzenie, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie mieści się w funkcji referendum jaką jest przyznanie społeczności lokalnej prawa do decydowania o istotnych sprawach lokalnych. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 22 maja 2012r., a więc przed upływem 14 dni od dnia upływu terminu do podjęcia uchwały (termin do podjęcia uchwały upływał w dniu 12 maja 2012r., o czym będzie jeszcze mowa poniżej). Tym samym uznając, że w tej sprawie skarga pochodzi od podmiotów posiadających legitymację skargową i została wniesiona w terminie, Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności tej skargi inicjatorów referendum na niedotrzymanie terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. W niniejszej sprawie przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy B uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum rozpoczął bieg w dniu 12 kwietnia 2012r., kiedy to inicjatorzy referendum wnieśli do Wójta Gminy B wniosek o przeprowadzenie referendum (k.8). Termin ten upływał zatem Radzie Gminy B w dniu 12 maja 2012r. Przed upływem tego terminu, w dniu 11 maja 2012r., Rada Gminy B podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie inwestycji budowy kanalizacji w Gminie B oraz preferowanego przez mieszkańców Gminy systemu kanalizacji (ciśnieniowej lub grawitacyjnej). W niniejszej sprawie zatem, wbrew osnowie skargi sformułowanej jako skarga na niedotrzymanie terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, Rada Gminy B podjęła uchwałę o przeprowadzeniu referendum lokalnego w wymaganym ustawą o referendum lokalnym terminie. Pierwotnie wprawdzie Przewodniczący Rady Gminy B dokonał błędnej oceny wyniku przeprowadzonego na sesji Rady B w dniu 11 maja 2012r. głosowania w sprawie przyjęcia uchwały dotyczącej przeprowadzenia referendum gminnego, jednakże treść protokołu Nr [...] sesji Rady Gminy B z dnia 11 maja 2012r. (k. 25 i nast.), zatwierdzonego na sesji Rady w dniu 30 maja 2012r. (k. 127 i nast.) jednoznacznie wskazuje, że wobec tego, iż za przyjęciem projektu uchwały głosowało 7 radnych, przeciwko było 3, natomiast 4 osoby wstrzymały się od głosu, Rada Gminy B w dniu 11 maja 2012r. podjęła uchwałę o przeprowadzeniu referendum lokalnego. Za podjęciem uchwały opowiedziała się większość radnych, przy obecności 14 radnych (ustawowy skład Rady Gminy to 15 osób). Zgodnie zatem z ogólnymi zasadami głosowania nad uchwałami rady gminy, wynikającymi z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Rada Gminy B podjęła w dniu 11 maja 2012r. uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum. Informację o podjęciu tej uchwały otrzymali skarżący w dniu 15 maja 2012r. (k. 110), kiedy to J. S. odebrał "Sprostowanie", w którym Przewodniczący Rady Gminy B sprostował swoją wcześniejszą informację o nieuzyskaniu przez uchwałę wymaganej większości głosów (k. 109) oraz wyjaśnił przyczyny pomyłki. Podjęta na sesji w dniu 11 maja 2012r. uchwała wraz z wyciągiem z protokołu sesji została formalnie doręczona inicjatorom referendum (pismo Przewodniczącego Rady Gminy do J. S. z dnia 18 maja 2012r., k. 111), co skarżący potwierdzili na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 29 maja 2012r. (k. 124). Niezależnie od tego w/w uchwała została również podana do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń na terenie gminy oraz umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy B. Podjęto także dalsze czynności dotyczące wykonania tej uchwały (wynikające z załączonego do powyższej uchwały kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego), jak również przesłano uchwałę do organu nadzoru (k. 118). Należy podkreślić, że o fakcie podjęcia uchwały nie decyduje treść ogłoszenia dokonanego przez Przewodniczącego Rady, nie stanowi ono bowiem elementu podejmowania przez radę rozstrzygnięcia, które odbywa się wyłącznie w samym akcie głosowania nad uchwałą. Skoro zatem Rada Gminy B podjęła w terminie wynikającym z art. 18 ustawy o referendum lokalnym uchwałę Nr [...] z dnia 11 maja 2012r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie inwestycji budowy kanalizacji w Gminie B oraz preferowanego przez mieszkańców Gminy systemu kanalizacji (ciśnieniowej lub grawitacyjnej) uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym skarga inicjatorów referendum na niepodjęcie tej uchwały oraz ich wniosek o wydanie wyroku zastępującego taką uchwałę i zobowiązanie komisarza wyborczego do wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.