III SA/Kr 674/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/43/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 5, § 8 i § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 30 marca 2011 r. Rada Gminy Czorsztyn, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") podjęła uchwałę Nr VII/43/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, to jest w zakresie § 5, § 8 i § 14 w rozdziale 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił uchwale wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, stanowiącym obrazę przepisów prawa materialnego, a to: - art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale 2 § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu prokuratorów wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w rozdziale 2 § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości, zgodnie z która Rada jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wymieniła "przypadek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne oraz w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole"; - art. 9a ust. 10 u.p.p.r. poprzez wskazanie w rozdziale 2 § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości powołania grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach przez przewodniczącego zespołu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czorsztyn uznał skargę za uzasadnioną, jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania przed sądem z uwagi na to, że Rada Gminy Czorsztyn 18 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr VIII/67/2019 o zmianie Uchwały Nr VII/43/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie uznał za uzasadniony sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowego ze względu na uchylenie i zmianę kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały uchwałą z 18 czerwca 2019 r. Nr VIII/67/2019. W tym zakresie Sąd podziela bowiem wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesienia skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., I OSK 368/10; jak również W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sad orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13 Lex nr 1281479). Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast regulacje o treści: § 5. 1) W skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: a) Ośrodka Pomocy Społecznej w Maniowach, b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Czorsztyn, c) Komisariatu Policji w Krościenku n/D, d) Szkoły Podstawowej w Kluszkowcach, e) Szkoły Podstawowej im. Władysława Orkana w Maniowach, f) Szkoły Podstawowej im. Olgi Małkowskiej w Sromowcach Wyżnych, g) Szkoły Podstawowej w Sromowcach Niżnych, h) Gminnego Publicznego Gimnazjum w Maniowach, i) Gminnego Publicznego Gimnazjum w Sromowcach Niżnych, j) Gminnego Publicznego Przedszkola w Kluszkowcach, k) Samodzielnego Publicznego Gminnego Ośrodka Zdrowia w Maniowach, l) Sądu Rejonowego w Nowym Targu. 2) Wójt Gminy Czorsztyn może zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. 3) Zespół powinien składać się z minimum 11 osób. W przepisach tych zatem nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także – co zasadnie podniesiono w skardze – dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu dyscyplinarnego, już przez to, że nie objął nim prokuratorów (których możliwość udziału przewiduje ustawa w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Niewątpliwie również poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., wykracza ustalenie minimalnej liczby członków zespołu interdyscyplinarnego. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez § 5 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Zasadny jest również zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 8 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje bowiem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Określenie przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu. Ustawa nie nakłada przy tym na członków zespołu wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia w § 14 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powyższym zapisem w jego ust. 1 "W ramach Zespołu tworzone są grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach". Powyższy zapis również wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a nadto pozostaje w sprzeczności z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. gdyż rada gminy określając krąg członków zespołów roboczych ograniczyła go do członków wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co powoduje, że w konkretnych sytuacjach niemożliwe stałoby się powołanie niezbędnych specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie będących członkami takiego zespołu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.