III SA/Kr 679/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej D. M. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016 r. nr 12/2016 w przedmiocie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Czchów oraz w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto Limanowa na uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 16 marca 2016 r. nr XIII/139/2016 w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia nr 12/2016 Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy Czchów I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2017r. W dniu 17 lutego 2015r. Burmistrz Czchowa wydał zarządzenie nr 12/2016 w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Czchów. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm.). W § 1 przedmiotowego zarządzenia Burmistrz Czchowa wprowadził bezwzględny zakaz zasiedlenia nieruchomości położonej w miejscowości Czchów ul. Sądecka 79, nr działki 1274, gmina Czchów, powiat Brzeski – do odwołania. W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz Czchowa wyjaśnił, że zakupu w/w nieruchomości dokonało Miasto Limanowa w celu realizacji zadań własnych i rządowego "Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020". Burmistrz Czchowa stwierdził, że z uwagi na fakt, że nieruchomość ta ma być zasiedlona przez osoby społeczności romskiej, to istnieje zagrożenie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz życia i zdrowia obywateli. Zdaniem Burmistrza Czchowa, sprzeciw lokalnej społeczności stwarza realne ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych i skrajnych sytuacji przejawiających się agresją zarówno werbalną jak i fizyczną wobec rodzin romskich, które zamieszkają w nieruchomości przy ul. Sądeckiej 79. W dniu 16 marca 2016r. Rada Miejska w Czchowie wydała uchwałę nr XIII/139/2016 w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr 12/2016 Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Czchów. Uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska opisała okoliczności, które skłoniły Burmistrza Czchowa do wydania zarządzenia nr 12/2016 oraz powołała się na przesłanki, które muszą być spełnione, by organ gminy mógł wydać przepisy porządkowe. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016r. Wojewoda Małopolski działając jako organ nadzoru wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2015r. nr 12/2016, domagając się stwierdzenia jego nieważności i zarzucając naruszenie art. 2, art. 21, art. 52 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm., cyt. dalej jako u.s.g.), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016r. poz. 380 z późn. zm., cyt. dalej jako k.c.) oraz ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2015r. poz. 573, cyt. dalej jako u. mn. narod.). Zdaniem Wojewody wątpliwe są podstawy do wydania tego przepisu porządkowego oraz to, czy w sprawie wystąpił "przypadek niecierpiący zwłoki", gdyż nie doszło do takiej sytuacji faktycznej, w której zagrożone zostały dobra wymienione w art. 40 ust. 3, a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych nie rodziło prawdopodobieństwa naruszenia wymienionych dóbr ustawowo chronionych. W każdym zaś razie ani w zaskarżonym zarządzeniu ani też w jego uzasadnieniu powyższe zagrożenie nie zostało wykazane. Ponadto sam "zakaz zasiedlania" określonej nieruchomości wprowadzony zaskarżonym zarządzeniem nie może stanowić przedmiotu zarządzenia, wydanego w trybie art. 41 ust. 2 u.s.g. Organ nadzoru zarzucił również, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia wymaganych od aktów prawa miejscowego cech abstrakcyjności i generalności, ogranicza się bowiem do zobowiązania adresata tej normy do określonego zachowania się (zaniechania), co jest bardziej zbliżone w swym charakterze do decyzji administracyjnej, jako władczego aktu administracji publicznej wydanego w sprawie jednostkowej (stanowi swego rodzaju "wywłaszczenie"), niż do norm o charakterze porządkowym wydawanych przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda Małopolski wskazał również, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że jest ono usprawiedliwione zamiarem zasiedlenia nieruchomości przez rodziny romskie. Tymczasem w istocie ogranicza ono całkowicie i w sposób nieograniczony czasowo uprawnienia właściciela nieruchomości co do możliwości jej zasiedlenia, gdyż może ono mieć zastosowanie do każdej sytuacji ewentualnego zasiedlenia przedmiotowej nieruchomości, również przez inne osoby, których zamieszkiwanie może nie budzić żadnych, przewidywanych przez prawodawcę lokalnego negatywnych emocji społecznych. Zaskarżone zarządzenie stanowi zatem swoisty akt wywłaszczenia, naruszając art. 21 Konstytucji, który przewiduje, że wywłaszczenie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczalne jest jedynie na cele publiczne w sytuacjach określonych prawem i to tylko za słusznym odszkodowaniem. Narusza również istotę prawa własności, w art. 140 Kodeksu cywilnego przewidziano bowiem prawo do korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, nie sposób zaś uznać, że korzystanie z obiektu przeznaczonego na cele mieszkalne nie wiąże się z możliwością jakiegokolwiek jego zasiedlenia. W ocenie organu nadzoru nie zaistniała też przesłanka do wydania przepisu porządkowego, gdyż przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, normy Kodeksu cywilnego, jak też regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także innych powszechnie obowiązujących norm ustawowych regulują te kwestie (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, Dział II art. 140-154 Kodeksu cywilnego oraz w Dział III, Rozdział 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, zarówno sama treść zaskarżonego zarządzenia, jak też uzasadnienie do niego naruszają również art. 2 Konstytucji RP określający zasadę demokratycznego państwa prawa, art. 32 stanowiący zasadę równości oraz art. 52 Konstytucji określający zasadę swobody poruszania się po terytorium państwa i pełnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w przywołanych przepisach prawa, nie dotyczy zagrożenia o charakterze jednostkowym, ale powszechnym. Nie może być nim zamiar zamieszkania na terytorium określonej jednostki samorządu terytorialnego przez członków określonej mniejszości etnicznej i to w określonej nieruchomości. Przyjęta regulacja narusza prawo do równego traktowania przez władze publiczne i godzi w generalną zasadę konstytucyjną zakazującą stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Zakaz dyskryminacji wynikającej z przynależności do mniejszości etnicznej wynika ponadto z art. 6 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. W niniejszym stanie faktycznym dyskryminacja polega na racjonalnie nieusprawiedliwionym zróżnicowaniu w traktowaniu osób wywodzących się ze społeczności romskiej, poprzez uznanie, iż ich potencjalne zamieszkanie na terenie Gminy Czchów powinno być odmiennie traktowane przez organy tej gminy niż wszystkich innych osób zamieszkujących i potencjalnie mogących zamieszkać na terenie tej Gminy. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać przepisy prawa lokalnego. Z kolei pismem z dnia 25 kwietnia 2016r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 16 marca 2016r. nr XIII/139/2016, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając naruszenie art. 2, art. 21, art. 52 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 u.s.g., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Organ nadzoru wskazał, że uchwała rady gminy zatwierdzająca bądź odmawiająca zatwierdzenia wydanego zarządzenia porządkowego również posiada cechy aktu prawa miejscowego i powinna odpowiadać stawianym im wymogom. Dopuszczalne zatem jest zatwierdzenie przez radę gminy tylko takiego zarządzenia porządkowego, które zarówno w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiada obu przesłankom określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wojewoda Małopolski powtórzył zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016r. nr 12/2016 oraz stwierdził, że skoro wskazane zarządzenie wprowadza przepisy porządkowe naruszające w sposób istotny prawo, to również jego zatwierdzenie zaskarżoną uchwałą ma charakter istotnego naruszenia prawa. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 16 marca 2016r. nr XIII/139/2016 w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr 12/2016 Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Czchów wniosła również Gmina Miasto Limanowa pismem z dnia 27 kwietnia 2016r., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Czchowie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 41 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 40 ust. 3 u.s.g., poprzez zatwierdzenie zarządzenia, które zostało wydane z naruszeniem tych przepisów, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zarządzenia Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016r. nr 12/2016. Strona skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i w/w zarządzenia, gdyż na skutek postanowień w nich zawartych nie może wykonywać przysługujących jej praw majątkowych do nieruchomości nabytej na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 2015r. W ocenie Gminy Miasto Limanowa, zarówno postanowienia zarządzenia Burmistrza Czchowa, jak i w konsekwencji uchwały Rady Miejskiej stanowią nieuprawnioną ingerencję w przysługujące jej prawo własności. Podważenie trybu nabycia nieruchomości winno być dochodzone na drodze sądowej, nie ma natomiast prawa do "samowoli", tj. samodzielnego zanegowania uprawnień właścicielskich. Wskazanie, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może być zasiedlony stanowi podważenie kompetencji właściwych organów w razie zaistnienia stanów nadzwyczajnych. Konstytucja wprowadza jedną ogólną zasadę, że ograniczenia praw człowieka i obywatela nie mogą być wprowadzone z uwagi na rasę, narodowość, pochodzenie, wyznanie, majątek. W opinii Gminy Miasta Limanowa, zarządzenie Burmistrza Czchowa nie odpowiada przesłankom określonym przepisami u.s.g., gdyż ma charakter indywidualny, zbliżony do decyzji administracyjnej, gdy tymczasem, zgodnie z w/w ustawą, przepisy porządkowe winny mieć charakter abstrakcyjny. Uzasadnieniem wprowadzenia przedmiotowego zarządzenia nie mogą być obawy o przestrzeganie prawa przez mieszkańców, czy zapobieganie ewentualnym ksenofobicznym wystąpieniom. Samorząd terytorialny nie ma bowiem prawa do swoistego "segregowania" mieszkańców na lepszych – mających prawo do zamieszkania i tych, którzy z powodów przez dany samorząd wymyślonych, takiego prawa miałyby być arbitralnie pozbawione. Poza tym od przestrzegania prawa i porządku publicznego są organy porządku i wymiaru sprawiedliwości, natomiast działania podejmowane przeciwko osobom należącym do mniejszości narodowościowych, czy etnicznych są penalizowane przepisami prawa karnego i prawa wykroczeń. W ocenie Gminy Miasto Limanowa, wprowadzone zarządzeniem Burmistrza Czchowa i utrzymane w mocy zaskarżoną uchwałą przepisy porządkowe nie spełniają również kryterium "niezbędności", tym bardziej, że nie mogą one prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego na zarządzenie z dnia 17 lutego 2016r. nr 12/2016 Burmistrz Czchowa wniósł o odrzucenie skargi, gdyż w chwili jej składania zaskarżone zarządzenie nie obowiązywało, jako niepublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, względnie o oddalenie skargi. Natomiast w odpowiedziach na skargi Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto Limanowa na uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 16 marca 2016r. nr XIII/139/2016 wniósł o ich oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie nr 12/2016 Burmistrz Czchowa wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dopiero w dniu 19 kwietnia 2016r., tj. po złożeniu skargi. Dodatkowo Burmistrz Czchowa podniósł, że wobec wszczęcia w dniu 25 lutego 2016r. przez Wojewodę Małopolskiego postępowania nadzorczego, na podstawie w art. 91 § 1 u.s.g. posiadał on możliwość uchylenia niezgodnego z prawem zarządzenia. Uchylenie takie jednak nie nastąpiło, co w połączeniu z pierwotnym brakiem publikacji i precedensowym charakterem sprawy może sugerować, że również organ nadzoru nie posiada pewności co do legalności zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz Czchowa uważa zatem, że niedopuszczalna jest skarga na akt normatywny, który z uwagi na brak publikacji w Dzienniku Urzędowym, nie wszedł w życie do chwili złożenia skargi. Uzasadniając wniosek o oddalenie skarg na zarządzenie i na uchwałę Burmistrz Czchowa podniósł, że przesłankami wskazującymi na realne niebezpieczeństwo zakłóceń bezpieczeństwa i spokoju publicznego na terenie Gminy Czchów była przede wszystkim przeprowadzona analiza i ocena sytuacji w zakresie bezpieczeństwa publicznego, a to m.in. narastanie negatywnych nastrojów w lokalnej społeczności, próby bezprawnych działań podejmowanych przez władze Miasta Limanowa, nierespektowanie przez władze Miasta Limanowa wytycznych kierowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, brak reakcji ze strony organów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa, czy niemożność działania przez władze wojewody. Wydanie zaskarżonego zarządzenia poprzedzone było dwoma miesiącami starań o wyjaśnienie całej sytuacji, wysyłaniem pism z interwencjami do organów państwowych na różnych szczeblach władzy, do podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w sprawę, tj. Gminy Miasta Limanowa, Wojewody Małopolskiego. Niejednokrotnie pisma te pozostawały bez jakiejkolwiek odpowiedzi, względnie uzyskane informacje nic nie wnosiły do sprawy. Te działania prowadzone były pod silną presją lokalnej społeczności, która wyraziła swoje zaniepokojenie, zdenerwowanie i rozgoryczenie co do braku informacji i uprzedzenia o działaniach planowanych przez samorząd Limanowej. Negatywne odczucia społeczne znalazły swój wyraz w postaci apeli skierowanych zarówno do Burmistrza Czchowa jak i do Wojewody Małopolskiego, pism indywidualnych mieszkańców, czy wreszcie bezpośrednich interwencji w Urzędzie Miejskim w Czchowie. Sytuacji nie ułatwiała bezradność przedstawicieli Policji, którzy przyznali, że nie są w stanie zapobiec eskalacji w przypadku dalszych prób przeprowadzenia czterech rodzin romskich z Limanowej do budynku komunalnego w Czchowie. Niezależnie od tego Gmina Czchów podjęła również dialog z przedstawicielami społeczności romskiej, w wyniku którego ustalono, iż nie wyrażają oni chęci przeprowadzki do Czchowa, lecz zostali do niej zmuszeni przez Gminę Limanowa. Zdaniem Burmistrza Czchowa, przedstawione argumenty obrazujące okoliczności podjęcia zarządzenia porządkowego w pełni uzasadniają jego słuszność, wskazując istnienie przesłanki realnego zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych. Za niezasadny Burmistrz Czchowa uznał zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. W sprawie nie doszło do swoistego wywłaszczenia właściciela z nieruchomości, gdyż właściciel nie został ograniczony w żaden sposób w rozporządzaniu nieruchomością, a tym bardziej w żadnym wypadku nie został pozbawiony własności nieruchomości na rzecz Gminy Czchów albo jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego. Ponadto prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, lecz w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest ograniczenie swobód i praw właścicieli w dysponowaniu daną rzeczą, jedną zaś z takich norm ograniczających jest art. 40 u.s.g. Podobnie nieuzasadniony jest, w ocenie Burmistrza Czchowa, zarzut ograniczania swobody przemieszczania się i zamieszkania w dowolnym miejscu na terytorium Polski, skoro sami zainteresowani członkowie społeczności Romskiej kategorycznie odmówili przesiedlenia się z Limanowej do Czchowa. To właśnie przymusowe przesiedlanie określonych osób godzi w podstawowe prawa i wolności człowieka i obywatela zawarte w Konstytucji RP, czemu stara się zapobiec wydane zarządzenie. Burmistrz Czchowa nie zgodził się też z twierdzeniem, że zaskarżone zarządzenie powodowało nierówne traktowanie osób wywodzących się ze społeczności romskiej, gdyż akt ten został wprowadzony właśnie z myślą o ochronie członków tej społeczności, ich bezpieczeństwa i spokoju publicznego, nie zaś w celu ich dyskryminowania. Pismami z dnia 30 czerwca 2016r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2015r. nr 12/2016 i uchwały Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 16 marca 2016r. nr XIII/139/2016, zarzucając im niezgodność z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ust. 1 oraz art. 47 Konstytucji RP, art. 8 i art. 14 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r. nr 61, poz. 284 z późn. zm., cyt. dalej jako Europejska konwencja), a także art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g. W ocenie Rzecznika w niniejszym przypadku nie zaistniały przesłanki obiektywne i subiektywne do wydania kwestionowanych przepisów porządkowych. Materia uregulowana w zaskarżonym zarządzeniu została bowiem unormowana, i to w sposób kompleksowy, w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Rzecznika, nie można też obronić tezy, że gmina Czchów nie miała innych środków prawnych do tego, aby zapobiec zagrożeniom, jakie ewentualnie mogłyby się pojawić wraz z przeniesieniem się rodzin romskich z Limanowej do Czchowa. Wprowadzony w § 1 kwestionowanego zarządzenia Burmistrza Czchowa bezwzględny zakaz zasiedlenia spornej nieruchomości, ogranicza możliwość korzystania przez gminę miejską Limanowa z przysługującego jej względem tej nieruchomości prawa własności. Sposób, w jaki materia ta została uregulowana w prawie powszechnie obowiązującym, nie pozostawia jednak luki, która mogłaby zostać wypełniona przepisem porządkowym. Ochronę prawa własności gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 wyznaczając granice dopuszczalnej ingerencji w to prawo. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadzone zostały między innymi w art. 140 kc, ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290) czy ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm.). Rzecznik Praw Obywatelskich w pełni zgodził się z tezą zawartą w skargach Wojewody Małopolskiego, że zarządzenie Burmistrza Czchowa stanowi swoisty akt wywłaszczenia, podczas gdy żaden przepis nie przewiduje ingerencji w prawo własności poprzez wydanie przez organ samorządu terytorialnego zakazu korzystania z nieruchomości, bez stosownego odszkodowania i w dodatku bezterminowo. Wydanie przepisu porządkowego ograniczającego prawo własności stanowi zatem niedopuszczalną próbę zmodyfikowania granicy prawa własności. Działanie takie powinno zostać uznane nie tylko za przekroczenie przez organ gminy ustawowego upoważnienia do wydawania przepisów porządkowych, ale też za naruszenie tych przepisów prawa, które stanowią gwarancję ochrony prawa własności, czyli art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł również, że wśród przepisów powszechnie obowiązujących istnieje wiele prawnych instrumentów służących ochronie takich wartości, jak życie lub zdrowie obywateli czy porządek i bezpieczeństwo publiczne. Ochronie tych wartości dedykowana jest też działalność służb takich jak Policja czy straż gminna (miejska). Czyny godzące w te dobra, a nawet samo ich usiłowanie, są sankcjonowanie w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 z późn. zm.), czy ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015r. poz. 1094 z późn. zm.). Zdaniem Rzecznika, organy gminy dysponowały zatem środkami prawnymi, które w razie potrzeby pozwoliłyby zapobiec zagrożeniom dla wspomnianych wyżej wartości, bez konieczności wydawania przepisów porządkowych. Tymczasem w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia Burmistrz w ogóle nie odniósł się do jakichkolwiek innych możliwości działania i nie wyjaśnił, z jakich powodów uznaje, że jedynym środkiem zaradczym jest wydanie przepisów porządkowych ustanawiających zakaz zasiedlenia nieruchomości. Takiego odniesienia nie zawiera również uzasadnienie do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Czchowie nr XIII/139/2016. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w niniejszej sprawie nie wystąpiła też przesłanka wydania przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy w formie zarządzenia. W związku z zapowiadaną przeprowadzką kilku rodzin romskich z Limanowej do Czchowa nie doszło bowiem do sytuacji, którą należałoby uznać za przypadek niecierpiący zwłoki. Z pewnością tej kategorii nie odpowiadają ani nastroje społeczne, wywołane informacją o przeprowadzce, ani nawet protesty kierowane do władz samorządowych przez niektórych mieszkańców Czchowa. Wszelkie obawy, sygnalizowane przez Burmistrza w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia, a potem powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stanowią jedynie hipotezy i nie świadczą o tym, aby w dacie wydania tego aktu istniały rzeczywiste zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, które wymagałyby pilnej reakcji organu wykonawczego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wydając zaskarżone zarządzenie Burmistrz Czchowa dopuścił się nie tylko ograniczenia przysługującego każdej osobie prawa do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, na co wskazuje też Wojewoda, ale również dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne, polegającej na pozbawieniu określonej grupy osób możliwości przystąpienia do gminnej wspólnoty samorządowej wyłącznie ze względu na ich przynależność do mniejszości romskiej. Wraz z ewentualną przeprowadzką do Czchowa Romowie staliby się oni bowiem z mocy prawa członkami tamtejszej wspólnoty samorządowej, co wynika z art. 1 ust. 1 u.s.g. W ocenie Rzecznika takie działania noszą znamiona dyskryminacji bez względu na to, czy wspomniane wykluczenie było rzeczywistą intencją Burmistrza Czchowa i Rady Miejskiej w Czchowie, czy też stanowiło jedynie pośredni skutek pozornie neutralnej regulacji. Zdaniem Rzecznika, regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu naruszają tym samym art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji, tj. zasadę wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zarządzenie jest jawnie sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej konwencji, które chronią wybór miejsca zamieszkania, a także samą możliwość skoncentrowania w danym miejscu swojej aktywności życiowej, stanowiące elementy prawa do życia prywatnego. W omawianym przypadku ingerencja nastąpiła wyłącznie ze względu na pochodzenie etniczne osób, które z tego prawa mogłyby skorzystać, przez co naruszono art. 14 Konwencji. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że podnoszone przez niego zarzuty odnośnie do zarządzenia Burmistrza Czchowa z dnia 17 lutego 2016r. nr 12/2016 należy bezpośrednio odnieść także do uchwały Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 16 marca 2016 r. nr XIII/139/2016, gdyż skoro zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, to sanując taki akt Rada Miejska dopuściła się analogicznych naruszeń prawa. W piśmie z dnia 25 lipca 2016r. Burmistrz Czchowa uzupełnił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o odrzucenie skargi Miasta Limanowa z uwagi na brak naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zdaniem Burmistrza Czchowa uchwała ta warunkuje jedynie dalszą moc prawną regulacji wynikającej z zarządzenia nr 12/2016, sama zaś nie ma charakteru prawotwórczego, nie wprowadza określonych norm prawnych, ma wyłącznie charakter techniczny i wewnętrznie obowiązujący, a co za tym idzie nie może naruszać interesu prawnego podmiotu umiejscowionego poza strukturą danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż nie zmienia w żaden sposób jego sytuacji prawnej. Zdaniem Burmistrza Czchowa skarga Miasta Limanowa nie jest uzasadniona także pod względem merytorycznym. Poprzez wydanie zarządzenia nr 12/2016 oraz zaskarżonej uchwały Miasto Czchów nie zmierza bowiem do rozwiązywania problemów o charakterze społecznym, występujących na terenie całego kraju, ale dąży do ochrony wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. w stanie faktycznym mającym miejsce na terenie gminy. Burmistrz Czchowa nie zgodził się również z twierdzeniem, że akty te mają charakter zbliżony do decyzji administracyjnej – są one bowiem aktami o charakterze generalnym, a więc skierowanymi do określonego kręgu adresatów oraz aktami abstrakcyjnymi, a więc niedotyczącymi jednej ściśle określonej sytuacji, niepodlegającymi "skonsumowaniu" na skutek ziszczenia się tej sytuacji. Ponadto zarządzenie nr 12/2016 ma charakter normatywny i powszechny. Według Burmistrza Czchowa spełniona została przesłanka niezbędności wydania przepisów porządkowych z uwagi na realne i bezpośrednie zagrożenie dla dóbr i wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g., gdyż nie było przepisów prawnych powszechnie obowiązujących regulujących przypadek będący przedmiotem zarządzenia z dnia 17 lutego 2016r. oraz zaskarżonej uchwały. Nie było zatem innej możliwości zabezpieczenia przedmiotowych dóbr przed ich naruszeniem. Realna możliwość zasiedlenia przedmiotowej nieruchomości w najbliższym czasie (nawet w dniu podejmowania spornego zarządzenia) niewątpliwie stanowiła dostateczne uzasadnienie występowania "przypadku niecierpiącego zwłoki". Zdaniem Burmistrza, zwlekanie z wydaniem zarządzenia porządkowego mogłoby doprowadzić już do rzeczywistego naruszenia wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr i wartości, a bezsprzecznie wydanie zarządzenia porządkowego może czy wręcz powinno służyć zapobieżeniu naruszeniom w sytuacji stwierdzenia realnego i nieodległego naruszenia przedmiotowych dóbr. Tym samym przesłanka subiektywna wydania przepisów porządkowych została w analizowanej sprawie spełniona, gdyż zakup i ewentualne, ale realne i bliskie zasiedlenie nabytej przez Miasto Limanowa nieruchomości w Czchowie, powodowało rzeczywiste ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych, a w skrajnej sytuacji agresji zarówno werbalnej jak i fizycznej wobec obywateli. Burmistrz Czchowa nie zgodził się z zarzutem Wojewody Małopolskiego dotyczącym braku związku pomiędzy bezwzględnym zakazem zasiedlenia nieruchomości a zamiarem zasiedlenia nieruchomości przez rodziny romskie. Według Burmistrza każde zasiedlenie nabytej przez Miasto Limanowa nieruchomości groziłoby czy też mogłoby grozić naruszeniem dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Za powszechną na terenie Miasta Czchów należało uznać wiedzę o nabyciu nieruchomości położonej przy ul. Sądeckiej 79 przez Miasto Limanowa w celu zasiedlenia tej nieruchomości przez rodziny romskie. Z uwagi zaś na wyraźne niepokoje społeczne związane z powyższym, zdaniem Burmistrza Czchowa istniało i nadal istnieje realne ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych i skrajnych sytuacji przejawiających się agresją zarówno werbalną jak i fizyczną nie tylko wobec rodzin romskich, ale wobec kogokolwiek, kto zasiedli tę nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, iż zakaz zasiedlenia nieruchomości wprowadzany jest z uwagi na jego niezbędność dla ochrony życia i zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a zatem nie został powiązany tylko i wyłącznie z możliwym zasiedleniem nieruchomości przez rodziny romskie. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto Limanowa do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 679/16, działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Na rozprawie Burmistrz Czchowa stwierdził, że zaskarżone zarządzenie było reakcją na istniejące bezpośrednie zagrożenie. Dodał również, że obecnie prowadzone są przeciwko niemu postępowania w prokuraturze dotyczące nadużycia władzy. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Tarnowie przychylił się do argumentacji skarżących podnosząc, że zaskarżone zarządzenie i uchwała nie znajdują podstaw prawnych w ustawie o samorządzie gminnym z uwagi na brak przesłanki zagrożenia oraz brak przesłanki niezbędności ochrony zagrożonych dóbr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066, cyt. dalej jako p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec braku odmiennej regulacji prawnej, rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia oraz zaskarżonej uchwały z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Burmistrza Czchowa nr 12/2016 z dnia 17 lutego 2015r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Czchów oraz zatwierdzająca to zarządzenie uchwała Rady Miejskiej w Czchowie nr XIII/139/2016 z dnia 16 marca 2016r. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Czchowa w podstawie prawnej wskazuje art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. W § 1 przewidziano, że "W celu zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy Czchów, jednocześnie stwierdzając, że jest to niezbędne dla ochrony życia i zdrowia obywateli, wprowadzam bezwzględny zakaz zasiedlania nieruchomości położonej w miejscowości Czchów (32-860) ul. Sądecka 79, nr działki 1274, gmina Czchów, powiat Brzeski – do odwołania". W § 2 powierzono nadzór i egzekwowanie tego zarządzenia Kierownikowi Referatu Usług Komunalnych w Urzędzie Miejskim w Czchowie. W § 3 przewidziano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, natomiast z § 4 wynika, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej Gminy Czchów, Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Czchów oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy Czchów oraz w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości. Z kolei w § 6 przewidziano, że zarządzenie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, a w § 7 wskazano, że dniem ogłoszenia zarządzenia jest dzień 18 lutego 2016r. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Czchowie w § 1 zatwierdza to zarządzenie porządkowe, w § 2 powierza wykonanie uchwały Burmistrzowi Czchowa, natomiast w § 3 przewiduje, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Czchowa i uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie oraz skarga Gminy Miasto Limanowa na tę uchwałę. Skargi Wojewody zostały uznane za dopuszczalne, gdyż zostały wniesione przez Wojewodę jako organ nadzoru nad samorządem gminnym, z zachowaniem terminu określonego w art. 93 ust. 1 u.s.g. Za dopuszczalną uznano także skargę Gminy Miasto Limanowa, została ona bowiem wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu w dniu 24 marca 2016r. Rady Miejskiej w Czchowie do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez Gminę Miasto Limanowa czyli podmiot posiadający legitymację skargową w tej sprawie wynikającą z faktu bycia właścicielem nieruchomości objętej zakazem zasiedlania przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się na wstępie do sformułowanego przez Burmistrza Czchowa wniosku o odrzucenie skargi Gminy Miasto Limanowa z powodu braku legitymacji skargowej, należy uznać go za nieuzasadniony. Uchwała rady gminy zatwierdzająca zarządzenie organy wykonawczego gminy będące porządkowym aktem prawa miejscowego także ma charakter porządkowego aktu prawa miejscowego. Uchwała taka wywołuje bowiem skutki prawne identyczne do tych, które wywoływało samo zarządzenie do czasu jego zatwierdzenia. Istotą uchwały zatwierdzającej przepis porządkowy jest bowiem przedłużenie mocy obowiązującej regulacji zawartej w tym przepisie porządkowym. Art. 41 ust. 3 u.s.g. przewiduje, że wydane przez organ wykonawczy zarządzenie będące przepisem porządkowym podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a w razie odmowy zatwierdzenia lub nieprzedstawienia do zatwierdzenia traci ono moc. Wbrew zatem twierdzeniu Burmistrza Czchowa, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Czchowie zatwierdzająca zarządzenie porządkowe Burmistrza miała normatywny i powszechnie obowiązujący charakter, naruszając interes prawny Gminy Miasto Limanowa jako właściciela nieruchomości objętej zarządzeniem i zatwierdzającą je uchwałą. Nieuzasadniony jest także wniosek organu o odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2016r. z tego powodu, że w dniu wnoszenia skargi zarządzenie jeszcze nie obowiązywało. Organ oparł pogląd o nieobowiązywaniu zarządzenia na tym, że w dniu wnoszenia skargi nie było ono jeszcze opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sam jednak w treści § 3 zarządzenia przewidział, że "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia", a w § 7, że "Dniem ogłoszenia zarządzenia (...) jest dzień 18 lutego 2016r.". Burmistrz Czchowa sam więc sobie przeczy, z treści wydanego przez niego zarządzenia wynika bowiem, że weszło ono w życie w dniu 18 lutego 2016r., natomiast formułując w odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego wniosek o jej odrzucenie wywodzi, że zarządzenie weszło w życie dopiero po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak wiadomo obowiązujące przepisy ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U z 2016r., poz. 296, cyt. dalej jako u.ogł.) przewidują oprócz obowiązku publikowania przepisu porządkowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym także jego opublikowanie w drodze obwieszczenia, jak również w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, za dzień zaś jej ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (art. 4 oraz art. 14 cyt. ustawy). Z treści samego zarządzenie wynika, że niezależnie od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega ono ogłoszeniu "w drodze obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej Gminy Czchów, Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Czchów oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy Czchów oraz w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości" (§4). Zaskarżone zarządzenie zostało zatem niezależnie od jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłoszone także poprzez obwieszczenie i - zgodnie z regulacją ustawową - od tego momentu powinien być liczony termin jego wejście w życie. Nawet jednak gdyby przedmiotem skargi Wojewody jako organu nadzoru było zarządzenie, które nie zaczęło jeszcze wywoływać skutków prawnych, nie stanowiłoby to przeszkody dla sądowej kontroli jego legalności. Celem bowiem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji jest zapewnienie legalności jej działań, co może polegać zarówno na eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem działań administracji, jak również zapobieganiu ich wejściu do obrotu prawnego, jeśli taka możliwość jeszcze w danym stanie faktycznym istnieje. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Czchowa, jak i zatwierdzającej je uchwały Rady Miejskiej w Czchowie doprowadziła do wniosku, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Zarówno zaskarżone zarządzenie, jak i zatwierdzające je uchwała, stanowią akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki: 1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, 2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w zaskarżonym zarządzeniu i uchwale sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek a więc przesłanki dotyczącej stanu prawnego należy stwierdzić, że chodzi tu o ustalenie istnienia pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest zatem niedopuszczalność dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Trudności rodzi jednak doprecyzowanie znaczenia użytych przez ustawodawcę sformułowań "zakres" oraz "nieuregulowany". Należy stwierdzić, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. Przyjmuje się, że w przypadku jedynie ogólnego "zamarkowania" czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym" a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwałę NSA z 16 grudnia 1996r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako bowiem sprzeczny z ustawą a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (por. wyrok NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90). Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (por. wyrok NSA z 18 marca 1999r., II S.A./Po 1399/98, ONSA 2000/1/39). Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy należy podzielić stanowisko skarżących, że nie zaszła w tej sprawie powołana powyżej przesłanka prawna do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego. Za niezasadne uznać należy powoływany w odpowiedziach na skargi argument, że "aktualnie żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie reguluje w taki sposób materii w jaki została uregulowana w zaskarżonej uchwale i dlatego też regulacje te w żaden sposób nie nakładają się na siebie i nie są tożsame" (str. 25 akt sąd. o sygn. III SA/Kr 745/16), a zatem zachodziły podstawy do wydania przepisu porządkowego. Organ wywodzi, że analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje na brak regulacji sytuacji objętej zaskarżoną uchwałą, która umożliwiłaby ochronę życia lub zdrowia grupie Romów oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa. Skoro osiedlenie się grupy Romów na terenie Gminy Czchów stwarza realne ryzyko niepokojów społecznych, a brak jest regulacji prawnej, która byłaby możliwa do zastosowania, przesłanką uzasadniającą podjęcie zaskarżonego zarządzenia i uchwały była chęć przeciwdziałania realnemu ryzyku, jakie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego niesie osiedlenie się Romów w tym budynku, zakupionym przez Gminę Limanowa. W ocenie Sądu pogląd ten jest nietrafny. Rzeczywiście w żadnym z aktualnie obowiązujących aktów powszechnie obowiązujących, w tym również w cytowanych w odpowiedziach na skargi ustawach, nie można odnaleźć regulacji o takiej treści, jaką zawiera zaskarżone zarządzenie oraz zatwierdzająca to zarządzenie uchwała. Nie oznacza to jednak, iż podjęcie zaskarżonych aktów nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc "w zakresie nieuregulowanym". W ocenie Sądu z "zakresem nieuregulowanym" mielibyśmy do czynienia wyłącznie w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym takich regulacji prawnych, które umożliwiają przeciwdziałanie opisanym powyżej sytuacjom. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym wskazać można szereg różnych aktów prawnych regulujących ten zakres, a w szczególności ustawę z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. nr 109, poz. 756 z późn. zm.) i ustawę z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016r., poz. 1137 ze zm.), wprowadzające odpowiedzialność za wykroczenia lub przestępstwa przeciwko osobom lub mieniu. Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że znajdą one zastosowanie w razie ewentualnej agresji werbalnej lub fizycznej wobec rodzin romskich lub innych osób, które miałyby zamieszkać w przedmiotowej nieruchomości. Uregulowanego z zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy także ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), które zawiera zasady dotyczące zasiedlania budynków, w tym m.in. ograniczające zamieszkanie w budynkach grożących katastrofą budowlaną. Uregulowanego z zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy częściowo także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), regulująca zasady ograniczania lub odejmowania prawa własności nieruchomości oraz ustawa z dnia 6 stycznia 2005r. o ochronie mniejszości narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2015r. poz. 573) zakazująca dyskryminacji z powodu narodowych lub etnicznych. Należy ocenić, że przepisy zawarte w przywołanych powyżej ustawach wyczerpująco regulują materię zapewnienia ochrony zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z zamieszkaniem określonych osób w nieruchomości położonej na terenie Gminy Czchów, dla których podjęto zaskarżone zarządzenie i uchwałę i przewidują wystarczające instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń. Biorąc zatem pod uwagę wskazywany przez Burmistrza Czchowa oraz Radę Miejską w Czchowie cel wprowadzonych zaskarżonym zarządzeniem i uchwałą ograniczeń należy ocenić, że obowiązujące przepisy prawne zawierają już regulacje w wystarczającym stopniu ten cel gwarantującą, a więc że ochrona dóbr, o jakich wspomina Burmistrza i Rada, jest już zapewniona w wystarczającym stopniu obowiązującymi przepisami. Będący zatem przedmiotem zaskarżonych aktów zakaz zasiedlenia nieruchomości położonej w miejscowości Czchów ul. Sądecka 79, nie pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem tzw. przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego w postaci luki w prawie. Już samo to stwierdzenie wystarcza do oceny, że zaskarżone zarządzenie oraz uchwała wydane zostały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Biorąc bowiem pod uwagę przywołane powyżej regulacje ustawowe należy uznać, że wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem i uchwałą ograniczenie polegające na zakazie zasiedlenia danego budynku, stanowi niedopuszczalną modyfikację przez organy samorządowe powyższych regulacji ustawowych. Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych przesłanek, tj. tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) warunkującej dopuszczalność stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego należy stwierdzić, że stanowi ona wynik oceny organu stanowiącego, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu ( por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 1997r., IISA 576/96, Prawo Gospodarcze 1997/8/34). Podobnie zatem jak przesłanka prawna (obiektywna), także przesłanka faktyczna (subiektywna) zabezpiecza przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym, stanowiąc barierę przed nadmiernym sięganiem po ten instrument. Przesłanka faktyczna (subiektywna) jest jednak oparta na kryterium ocennym, określając chronione dobra ustawodawca posługuje się bowiem pojęciami nieoznaczonymi. Użyte przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, zwłaszcza takie jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są bardzo pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne. Przesłanki te stanowią kategorie subiektywne, semantycznie niezwykle pojemne, których ocena musi być odnoszona każdorazowo do określonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie ma prawidłowa wykładnia tych pojęć. Należy też podkreślić, że dla pełnego zrealizowania przewidzianej przez ustawodawcę przesłanki faktycznej konieczna jest nie tylko właściwa ocena, czy mamy do czynienia z danym dobrem prawnie chronionym, ale także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony "niezbędne" jest wydanie aktu porządkowego. Także i kryterium "niezbędności" ma charakter ocenny. Organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić zatem musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie swój pogląd uzasadnić. W orzecznictwie słusznie podkreśla się jednak, że "niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998r., ISA 781/98). Jak z powyższego wynika, upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych oparte zostało na nieostrych przesłankach, pozostawiono więc organom stanowiącym te przepisy możliwość i konieczność zarazem samodzielnej ich wykładni. Stosunkowo jednak duża swoboda pozostawiona organom stanowiącym przepisy porządkowe nie oznacza dowolności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000r., P10/02, OTKA 2003r., nr 6, poz. 62 wyraźnie podkreślił, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych nie może zatem być interpretowane rozszerzająco. Z całą mocą należy podkreślić, że na podstawie takiego upoważnienia można ustanawiać jedynie takie nakazy lub zakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w upoważnieniu przesłanek (por. wyrok NSA z 9 maja 1995r., S.A./Wr 590/95, Wspólnota 1995, nr 48). W rozpoznawanej sprawie istnienie przesłanki dotyczącej stanu faktycznego Burmistrz Czchowa i Rada Miejska w Czchowie uzasadniają tym, że wobec nieuprzedzenia przez Gminę Limanowa o zamiarze osiedlenia na terenie Gminy Czchów grupy Romów, nie przygotowano mieszkańców na nową sytuację społeczną, a brak tych informacji spowodował zaniepokojenie społeczne, potwierdzane przez kolejne interwencje mieszkańców kierowane do Wojewody Małopolskiego oraz do Burmistrza Czchowa. Ten sprzeciw lokalnej społeczności wobec nowej sytuacji społecznej według organów stwarzał realne ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych i skrajnych sytuacji przejawiających się agresją zarówno werbalną, jak i fizyczną wobec rodzin romskich zamieszkujących przedmiotową nieruchomość. W świetle powyżej wskazanej zasady, że na podstawie upoważnienia do stanowienia porządkowego prawa miejscowego można ustanawiać jedynie takie nakazy lub zakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w upoważnieniu przesłanek, wątpliwości wzbudza ratio legis dyspozycji zawartej w przedmiotowym zarządzeniu i zatwierdzającej go uchwale, skoro przedmiotowym zakazem objęto każde zasiedlenie przedmiotowej nieruchomości, a zatem również zasiedlenie tej nieruchomości przez osoby nie będące Romami. W istocie zatem treść zaskarżonego zarządzenia i zatwierdzającej je uchwały oznacza, że ograniczenia w nich przewidziane mają być stosowane niezależnie od tego czy dobra prawem chronione wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostaną zagrożone. Takie rozwiązanie, pozwalające na stosowanie przewidzianego w zaskarżonych aktach zakazu zasiedlania niezależnie od faktycznego zaistnienia zagrożenia konkretnych dóbr prawem chronionych, stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 3 u.s.g., z którego wyraźnie wynika, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę wymienionych tam enumeratywnie dóbr. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że samo zasiedlenie przedmiotowego budynku, bez realnego ryzyka negatywnych skutków dla zdrowia, życia czy porządku i bezpieczeństwa publicznego, jest naruszeniem któregoś z tych dóbr i przekłada się bezpośrednio na konieczność wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Należy zatem uznać, że zaskarżone akty nie prowadzą bezpośrednio do przeciwdziałania zagrożeniom naruszenia wymienianych przez ustawodawcę z art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr, nie została zatem spełniona tzw. przesłanka subiektywna do wydania przepisu porządkowego. W niniejszej sprawie należy także ocenić, że wobec istnienia stosownych regulacji ustawowych, wprowadzenie zakazów przewidzianych zaskarżonymi przepisami porządkowymi nie spełnia wymaganej ustawą przesłanki "niezbędności" ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nie wykazano istnienia stanu bezpośredniego zagrożenia chronionych dóbr, realnego a nie tylko potencjalnego. Ochrona porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego nie może być realizowana poprzez zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, gdyż ochrona ww. dóbr i wartości może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego tej treści nie jest niezbędne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., III SA/Lu 511/07). Regulacje wprowadzone w zaskarżonym zarządzeniu i uchwale w istocie prowadzą do niedozwolonego uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie. Wprowadzając bowiem regulację prawną mającą na celu przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z zamieszkania grupy Romów w danej nieruchomości, zaskarżone zarządzenie i uchwała w efekcie wprowadzają sankcje odmienne niż przewidziane w obowiązujących, przytaczanych powyżej ustawach. Taką właśnie intencję Burmistrza Czchowa potwierdza wyraźnie treść odpowiedzi na skargi, wynika z nich bowiem, że powodem podjęcia zaskarżonych aktów była chęć niedopuszczenia do zaistnienia przesłanek penalizowanych ustawą, w tym wyrażana przez Policję obawa, czy zdoła przeciwdziałać ewentualnemu zagrożeniu. Takie działanie prawodawców lokalnych jest niedopuszczalne. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że żadna z ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych nie została w niniejszej sprawie spełniona. Zaskarżone zarządzenie i uchwała, wprowadzając zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, w sposób nieuzasadniony ograniczają gwarantowane Konstytucją prawo własności. W świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a z art. 21 ust. 2 wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wprowadzenie całkowitego zakazu zasiedlania danej nieruchomości niewątpliwie stanowi dla jej właściciela bardzo poważne ograniczenie przysługującego mu prawa własności, stanowiąc rodzaj niedozwolonego wywłaszczenia. Sformułowana z kolei w art. 32 Konstytucji zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, winny przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe, co w tej sprawie także zostało naruszone. Art. 52 ust. 1 Konstytucji wprowadza zasadę wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zakaz zasiedlenia danej nieruchomości oznacza niewątpliwe naruszenie tej zasady. Z kolei art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej konwencji chronią wybór miejsca zamieszkania, a także samą możliwość skoncentrowania w danym miejscu swojej aktywności życiowej, stanowiące elementy prawa do życia prywatnego. Także te zasady zostały w tej sprawie naruszone poprzez niedozwoloną ingerencję w prawo do życia prywatnego ze względu na pochodzenie etniczne osób, które z tego prawa mogłyby skorzystać, przez co naruszono także art. 14 Konwencji. Zupełnie niezrozumiałe jest kryterium objęcia ustanowionym zakazem zasiedlenia nie tylko grupy Romów mających zamieszkać w spornej nieruchomości, ale także wszelkich innych osób, które by w tej nieruchomości chciały zamieszkać. Zawarta w zaskarżonych aktach regulacja nie może być uznana za racjonalne i prawidłowe przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia oraz bezpieczeństwa i spokoju publicznego. Także przyjęcie w § 1 zarządzenia zasady, że zawarty w nim zakaz ma obowiązywać "do odwołania", a więc przez czas nieoznaczony, nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych, ani wskazanej powyżej treści art. 40 ust.3 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r., II OSK 268/08; por. też wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2010r., II SA/Sz 81/10). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że możliwość stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy została przez ustawodawcę dopuszczona jedynie wyjątkowo, w przypadkach niecierpiących zwłoki. Do tej okoliczności w ogóle nie odnosi się uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, Burmistrz Czchowa nie wykazał zatem, że w sprawie zachodziła przesłanka upoważniająca go do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, który co do zasady jest wyposażony w kompetencje prawotwórcze. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy, jak już o tym była mowa powyżej, przewidują oprócz obowiązku publikowania przepisu porządkowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, także jego opublikowanie w drodze obwieszczenia, jak również w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 14 ust. 1 u. ogł.). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2, za dzień ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu Ta zasada ustawowa została naruszona w zaskarżonym zarządzeniu, w § 7 zarządzenia przewidziano bowiem, że dniem ogłoszenia jest dzień 18 lutego 2016r., wskazano zatem konkretną datę, niezależnie od wymaganego ustawą dnia wskazanego w obwieszczeniu. Zarządzenie Burmistrza Czchowa nie spełnienia zatem wymogu ustawowego dotyczącego początku biegu terminu jego wejścia w życie. Z art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze u. ogł. wynika zasada, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktów porządkowych w porównaniu z pozostałymi źródłami prawa uzasadnione jest specyfiką przepisów porządkowych, które wydawane są w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2000 r., P 10/02, OTK 2003, nr 6, poz.62). Przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę wprowadzone po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Ustawodawca właśnie w tym celu stworzył blankietową podstawę prawną, aby mogła być wykorzystania niezwłocznie. Z tego też powodu w ustawie dopuszczono wyjątek od powyższej zasady wynikającej z pierwszego zdania art. 4 ust. 3 u. ogł. polegający na tym, że "W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia." W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Czchowa skorzystał z możliwości, jaką daje przedmiotowa regulacja ustawowa i przewidział, że wydane przez niego zarządzenie wejdzie w życie z dniem ogłoszenia (§ 3 zarządzenia), nie wykazał jednak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek, od których ustawodawca uzależnia możliwość skrócenia terminu wejścia w życie przepisów porządkowych. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie ma co do tego żadnego uzasadnienia. Z tego powodu, wobec niewykazania zachodzenia ustawowych przesłanek od których art. 4 ust. 3 zdanie drugie u. ogł. uzależnia możliwość wejścia w życie przepisu porządkowego z dniem ogłoszenia, treść § 3 zaskarżonego zarządzenia uznać należy za niezgodną z prawem w stopniu istotnym. Uwzględniając przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia przesłanek do wydania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., a zatem wydane zostało z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Niezależnie od tego zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Te same przesłanki spowodowały również o uznaniu za niegodną z prawem uchwały Rady Miejskiej w Czchowie zatwierdzającej to zarządzenie. Dlatego Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Czchowa w całości oraz o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Czchowie w całości, działając na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.