III SA/Kr 697/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprzeciwu Z. K. od decyzji Wojewody z dnia 30 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją objętą sprzeciwem z dnia 31 maja 2019 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...], orzekającą o wymeldowaniu z pobytu stałego I. K. z budynku mieszkalnego położonego w T, ul. M i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz Miasta decyzją z [...] 2018 r. orzekł o wymeldowaniu I. K. z budynku mieszkalnego położonego w T przy ul. M, zgodnie z wnioskiem Z. K. dalej jako: "skarżący". Na skutek odwołania I. K. organ odwoławczy w decyzji z 31 maja 2019 r. orzekł jak na wstępie działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji wiadomym było, że przed Sądem Rejonowym prowadzone były postępowania dotyczące stosowania przemocy przez skarżącego, m.in. wobec I. K. Ponadto toczyły się postępowania o podział majątku znajdującego się przy ul. M w T oraz o rozwód pomiędzy skarżącym i I. K. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta rozstrzygnął przedmiotową sprawę pomijając wyżej wskazane okoliczności. Nie zbadał czy istnieje realna szansa powrotu I. K. do budynku mieszkalnego położonego w T, ul. M jak również na jakim etapie były prowadzone postępowania o podział majątku oraz o rozwód. Zalecono aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wezwał skarżącego o przedłożenie: wyroków Sądu Rejonowego - sygn. akt [...] oraz [...] oraz pozwu o rozwód. A także aby ustalono na jakim etapie znajduje się sprawa rozwodowa oraz sprawa o podział nieruchomości położonej w T, przy ul. M; jak również postępowanie o podział majątku, rozwód, a nadto ustalono czy istnieje realna szansa powrotu I. K. do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł sprzeciw, w którym zarzucił brak podstaw prawnych do żądania dodatkowych dokumentów, takich jak wyroki Sądu sprzed prawie 10 lat, których – jak stwierdził - nie posiada. Zdaniem skarżącego organ w sprawie dotyczącej wymeldowania nie ma prawa żądać też dokumentów dotyczących toczących się postępowań w przedmiocie podziału majątku dorobkowego i rozwodu. Za nieuzasadnione żadną wykładnią prawa skarżący uznał też potrzebę ustalania czy istnieje realna szansa powrotu I. K. do budynku mieszkalnego pod adresem T ul. M. Do sprzeciwu skarżący dołączył: kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] w sprawie z wniosku I. K. przy udziale skarżącego o podział majątku wspólnego po ustaniu wspólności majątkowej małżeńskiej oddalające wniosek I. K. o zabezpieczenie roszczenia; postanowienie wstępne oraz częściowe Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] w ww. sprawie, oddalające wniosek I. K. o ustalenie nierównych udziałów w majątku wspólnym oraz oddalające jej żądanie o zobowiązanie skarżącego do złożenia oświadczenia woli do przeniesienia udziału w prawie własności zabudowanej budynkiem przy ul. M w T; wezwanie z Sądu Okręgowego z 22 lutego 2019 r. na rozprawę w dniu 23 października 2019 r. w sprawie ze swojego powództwa przeciwko I. K. o rozwód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego w sprawie. W szczególności, zdaniem Wojewody, zaistniała potrzeba zapoznania się ze wskazanymi dokumentami dotyczącymi toczących się między stronami (w przeszłości jak i obecnie) postępowań przed sądem powszechnym. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy istnieje realna szansa powrotu I. K. do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, organ odwoławczy nie wskazał wprost na jaką okoliczność potrzebne jest przedłożenie żądanej dokumentacji, niemniej jednak przedmiot sprawy wskazuje, że na okoliczność ustalenia czy opuszczenie spornego lokalu przez I. K. nosi znamiona dobrowolności i trwałości. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów sprzeciwu, że organ bezpodstawnie żądał od skarżącego tego rodzaju dokumentów Sąd stwierdza, że nie jest władny - w ramach postępowania ze sprzeciwu - rozstrzygać kwestii zasadności planowanych czynności dowodowych. To organ jest dysponentem postępowania administracyjnego i dopiero wyniki podejmowanych przez niego czynności w tym zakresie mogą podlegać kontroli sądu na skutek skargi strony od decyzji ostatecznej. W trybie kontroli przez Sąd administracyjny decyzji organu II instancji jakim jest postępowanie na skutek sprzeciwu, Sąd ocenia jedynie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolowanie aspektów wykraczających poza ten zakres byłoby wyjściem poza granice sprawy (art. 134 p.p.s.a.) i wiązałoby się z jawnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Natomiast co do zarzutu nie zbadania przez organ pierwszej instancji czy istnieje realna szansa powrotu I. K. do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, to stwierdzić należy, że na tę okoliczność wypowiedział się zarówno skarżący jak i I. K. Organ pierwszej instancji powołał to w treści uzasadnienia swojej decyzji (k. 50 akt administracyjnych). Jeżeli w ocenie organu odwoławczego okoliczność ta nie została wykazana w sposób wystarczający dla przyjęcia trwałości opuszczenia przez I. K. miejsca stałego zameldowania - sam powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Zdaniem Sądu, tak zakreślone ramy uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekraczają uprawnień organu odwoławczego, który mógł te dowody przeprowadzić samodzielnie lub zlecić ich przeprowadzenie organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy dodać, że uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ drugiej instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, ale również może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych względnie wadliwie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że jeżeli Wojewoda uznał, że istnieje potrzeba przedłożenia żądanych dokumentów z postępowań toczących się przed sądem powszechnym, sam może się o nie zwrócić do skarżącego. Może też ponowić przesłuchanie skarżącego i I. K. na okoliczność istnienia realnej szansy powrotu I. K. do miejsca jej stałego zameldowania lub przeprowadzić inny dowód na tę okoliczność w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ meldunkowy pierwszej instancji, uznał że okoliczności faktyczne sprawy potwierdziły w sposób nie budzący wątpliwości, że I. K. skoncentrowała swoje sprawy życiowe w innym miejscu, i obowiązkiem organu ewidencyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której stan prawny będzie zgodny ze stanem faktycznym. Sama jej wola mieszkania w spornym lokalu, nie poparta żadnymi dającymi się obiektywnie i prawnie sprawdzić okolicznościami, nie może być, w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności, przesłanką do zachowania zameldowania. Mając powyższe zapatrywania na względzie uznać należy, że zadaniem Wojewody, który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać ewentualnie uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić należy, że do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy wówczas organ odwoławczy miał możliwość i środki proceduralne aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej (w tym reformatoryjnej). Sąd uznał, że postępowanie organu odwoławczego jak i wydaną przez ten organ decyzję należy ocenić jako sprzeczne z założeniami nowelizacji k.p.a. dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, której intencją było przyspieszenie rozpoznawania spraw. Temu celowi służyć miała zmiana przepisów k.p.a. (w tym m.in. art. 136 k.p.a.) dotyczących możliwości szerszego niż dotychczas prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, co w intencji ustawodawcy miało zapobiegać bezpodstawnemu uchylaniu się przez organy odwoławcze od rozpoznawania sprawy co do istoty poprzez wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych typowych mających swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu odwoławczego w całości, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz Z. K. ich zwrot w kwocie równej wysokości uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Końcowo należy podkreślić, że rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają na celu merytorycznego ukierunkowania organu odwoławczego co do sposobu załatwienia sprawy i nie powinny być w taki sposób przez ten organ postrzegane. Sąd wskazuje organowi odwoławczemu, że gdy w toku ponownej oceny materiału dowodowego podtrzymane zostanie stanowisko w przedmiocie wątpliwości co do określonych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy Wojewoda pozostaje uprawniony do przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.