II SA/Sz 1439/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WAS Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących S. K. i T. K. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Burmistrz Gminy G. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), ustalił na rzecz S. K. i T. K. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo – mieszkalnego z częścią biurowo – socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych – bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych), na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewid. Ż. B.. 2. Od powyższej decyzji J. T. i J. T. - właściciele działki nr [...] ob. Ż. B. - wnieśli odwołanie, podnosząc, że Organ nie uwzględnił wydanych warunków zabudowy dla pozostałych działek, na których przewidziano budownictwo jednorodzinne. Ponadto obowiązująca linia zabudowy wyznaczona na 15 m jest niezgodna z ich oczekiwaniami, gdyż noszą się z zamiarem wybudowania na swojej działce domu jednorodzinnego i obawiają się, że ustalona w ww. decyzji linia zabudowy będzie dotyczyła również ich działki, z uwagi na najbliższe sąsiedztwo. Stwierdzili także, że obszar analizowany niezasadnie został rozszerzony z 150 m do 550 m. 3. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło powyższą decyzję Organu I instancji z dnia [...] r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niewłaściwie określony obszar analizowany, bezzasadnie rozszerzony do 550 m w sytuacji, gdy trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej nieruchomości wynosi 150 m i brak kontynuacji funkcji. 4. Sąd wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 548/13) uchylił decyzję SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że przyjęcie przez Kolegium odległości 150 m przy określaniu granic obszaru analizowanego doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia możliwości odniesienia się przez organ do przyszłej inwestycji Skarżących w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd stwierdził także, że żadne przepisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru wiążącego. 5. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., ponownie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r. i sprawę warunków zabudowy przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu wydania badanej decyzji przez Organ I instancji. 6. W wyniku wniesionej skargi przez Skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1392/15), uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że argumentacja Organu odwoławczego nie potwierdza zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, jak i nie uwzględnia wykładni prawa i wytycznych przedstawionych w wyroku Sądu z dnia 25 października 2013 r., (sygn. akt II SA/Sz 548/13). Nadto Sąd uznał, że nie ma przeszkód by po uchyleniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego przez sąd administracyjny ten sam skład organu orzekał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 7. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu odwołania J. i J. T. od decyzji nr [...] Burmistrza Gminy G. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku warsztatowo-mieszkalnego z częścią biurowo-socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych - bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie Ż. B., wydanej na rzecz S. i T. K., po raz kolejny uchyliło decyzję Organu I instancji i zwróciło sprawę temu Organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wskazał, że badana decyzja Burmistrza G. wydana została niezgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terem w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588-zwanym dalej "rozporządzenie"). Podkreślił, że analizę urbanistyczną sporządzono w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 550 m wokół granic terenu inwestycji, przy froncie działki mierzącym 50 m. Sam obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób zgodny z § 3 powyższego rozporządzenia, skoro przepis ten stanowi, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki co oznacza, że możliwe jest wyznaczenie tego obszaru w większej odległości. Planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku warsztatowo-mieszkalnego z częścią biurowo-socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych - bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych). W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą i obiektami usługowymi (na terenie działki nr [...] sklep ogrodniczy, na terenie działki nr [...] warsztat samochodowy). Zdaniem Organu, zabudowa usługowa w postaci warsztatu samochodowego na działce nr [...] jest wystarczająca do uznania, że wymóg kontynuacji funkcji został w niniejszej sprawie spełniony. Nadto teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - dz. drogowej nr [...]/., a parametr linii zabudowy wyznaczony jako przedłużenie zabudowy istniejącej na działce nr [...] odpowiada § 4 rozporządzenia. Dalej Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni dla nowej zabudowy został ustalony na poziomie do 20% powierzchni działki, choć średnia w obszarze analizowanym wynosi 12,33%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 13,83 m z dopuszczeniem 20% tolerancji. W przypadku obu tych parametrów posłużono się danymi zawartymi w tabelarycznym zestawieniu działek, wskaźnika ich zabudowy i szerokości elewacji frontowych istniejących na nich budynków. Tym niemniej do analizy urbanistycznej przyjęto jedynie 6 działek z obszaru analizowanego, podczas gdy obszar ten obejmuje co najmniej kilkanaście działek. Z tej przyczyny nie jest możliwie zweryfikowanie, czy parametry te wyznaczone zostały w sposób zgodny z § 5 i § 6 rozporządzenia. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 4,3 m, natomiast wysokość kalenicy dachu ustalono na poziomie do 9,0 m. W wynikach z analizy urbanistycznej, jak też w aktach sprawy, brak jest jednak stosownego zestawienia tych parametrów, np. w formie tabeli, przez co nie jest możliwe zweryfikowanie, czy parametry te zostały prawidłowo ustalone. W ocenie Organu, badana decyzja Burmistrza G. kwalifikuje się do uchylenia celem ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej, albowiem uzupełnienie jej wyników w toku postępowania odwoławczego byłoby równoznaczne z uzupełnieniem materiału dowodowego w znacznym zakresie i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przy czym zaznaczył, że przeprowadzając ponownie analizę urbanistyczną Organ I instancji będzie miał na uwadze konieczność sporządzenia jej w oparciu o kopie aktualnych map z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem. W wynikach z analizy urbanistycznej powinno znaleźć się zestawienie, np. w formie tabeli, wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz poszczególnych parametrów zabudowy na nich istniejącej. W przypadku wyznaczenia któregokolwiek parametru na zasadzie wyjątku w wynikach z analizy urbanistycznej powinno znaleźć się stosowne uzasadnienie. 8. Powyższą decyzję Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania. Nadto zwrócili się o poinformowanie właściwych organów zwierzchnich o istotnych naruszeniach prawa w trybie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze decyzji tej zarzucili: - nieważność wynikającą z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 K.p.a., a polegającą na wydaniu decyzji przez tych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którzy brali udział w wydawaniu wcześniejszych decyzji w tej samej sprawie, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 7b, 8 § 1,11,12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w dwóch orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskutek czego doszło do wydania decyzji sprzecznej z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, takimi jak zasada praworządności, prawdy obiektywnej, współdziałania organów administracji publicznej, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania. 9. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. 10. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. ze zm. 935). Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art.64c ust. 1 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika a contrario, że do spraw sądowoadministracyjnych wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy nowe. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w dniu [...] r., zaś skargę wniesiono do Sądu dnia 20 listopada 2017 r., a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy p.p.s.a. Tak więc skargę należało potraktować jako sprzeciw, przyjmując, że brak jest podstaw do jego odrzucenia jako wniesionego po terminie (por. postanowienia NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; z dnia 30 października 2017 r, sygn. akt II OZ 1326/17, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 11. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając bowiem na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Konkludując należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. 12. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz procedurę poprzedzającą jej wydanie regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2), zaś co do zasady poszczególne parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie średniej z obszaru analizowanego z możliwością zastosowania odstępstw. 13. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że Organ odwoławczy uwzględniając ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 25 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 548/13) oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1392/15) przyjął, iż obszar analizowany wyznaczony w odległości 550 m wokół terenu inwestycyjnego, przy froncie działki wynoszącym 50 m, odpowiada unormowaniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. W wyrokach tych podkreślono bowiem, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granicy obszaru analizowanego, tj. ponad niezbędne minimum, zaś w wytycznych zobowiązano Kolegium do wzięcia pod uwagę ustalonych w rozporządzeniu zasad określania obszaru analizowanego. Natomiast lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że Organ odwoławczy uchylając decyzję Organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uznał, że decyzja ta narusza przepisy ustawy i rozporządzenia z uwagi na braki jakie wystąpiły przy przeprowadzeniu analizy urbanistycznej w kwestii ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy dachu. 14. Jednakże zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko Organu przemawiające za rozstrzygnięciem kasacyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako powód zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wskazano, że do analizy w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jak i szerokości elewacji frontowej przyjęto 6 działek, podczas gdy obszar analizowany obejmuje co najmniej kilkanaście działek. W odniesieniu do powyższego przytoczenia wymaga treść przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W obydwu przypadkach ustawodawca dopuścił wyznaczenie innych parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia). Przepisy te wskazują, że określenie zarówno wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jak i szerokości elewacji frontowej następuje z uwzględnieniem parametrów istniejącej już zabudowy w obszarze analizowanym. Istotne zatem znaczenie mają tu wyłącznie działki zabudowane, stąd powołanie się przez Kolegium ogólnie na fakt pominięcia kilkunastu działek, nie może stanowić podstawy do zdyskredytowania mocy dowodowej analizy i podstawy do uchylenia decyzji Organu I instancji. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że do analizy przyjęto 6 działek, gdyż jak to wynika z załącznika graficznego do decyzji Organu I instancji, a co umknęło Kolegium, pozostałe działki są niezabudowane. Przy czym Organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył ustaleń wynikających analizy, skoro nie wskazał, które to konkretnie zabudowane działki nie zostały uwzględnione przy określeniu wskazanych parametrów. 15. Drugiej przyczyny uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy Kolegium upatrywało w tym, że w wynikach analizy jak i w aktach sprawy nie zawarto zestawienia parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy dachu, co uniemożliwiło zweryfikowanie, czy parametry dla nowej zabudowy zostały prawidłowo ustalone. Również i w tym przypadku Organ nie dostrzegł, że autor analizy dokonując ustalenia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przy zastosowaniu odstępstwa przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazał, iż wysokości te przebiegają w obszarze analizowanym tworząc uskoki od 3 m do 4,3 m, zaś wysokość zabudowy w przeważającej mierze nie przekracza 8,5 m, w związku z tym dla części mieszkalnej – wysokość okapu wyznaczono od 3 do 3,8 m, wysokość kalenicy max. do 9 m, zaś dla części warsztatowej wysokość okapu wyznaczono od 3 do 4,3 m, wysokość kalenicy max. do 9 m. Analiza urbanistyczna zawiera zatem ustalenia co do kształtowania się wskazanych parametrów na obszarze analizowanym, zaś jeżeli zdaniem Organu dane te były niewystarczające do dokonania oceny prawidłowości przyjętych parametrów dla planowanej zabudowy, to Kolegium powinno było w trybie art. 136 § 1 K.p.a. wystąpić do Organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia stwierdzonych braków analizy. 16. Sąd wyjaśnia, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, analiza może być uzupełniania w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., a niewątpliwie brak zestawienia ww. parametrów zabudowy występującej na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym nie stanowi takiego rodzaju wady, której sanowanie spowodowało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Co istotne uzupełnienie w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Tymczasem Kolegium w ogóle pominęło ustalenia analizy, jak i możliwość ewentualnego przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, tym samym uchylając się od oceny w zakresie dopuszczonej przez Organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. 17. Zgodzić należy się z Organem odwoławczym, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez Organem I instancji. Przy czym uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (tu: analizy urbanistycznej). Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, zaś tylko sporządzenie nowej analizy lub jej uzupełnienie w znacznej części przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 18. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że postępowanie w sprawie wniosku Skarżących o ustalenie warunków zabudowy toczy się od 2012 r., zaś obecnie zaskarżona decyzja jest już trzecią decyzją Kolegium, z czego dwie poprzednie zostały uchylone przez Sąd. Podniesione okoliczności skłaniają zatem Sąd do bardziej restrykcyjnego podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. 19. W ustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przypomnienia wymaga, że WSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1392/15), zajął już w tej sprawie stanowisko stwierdzając, że "nie ma natomiast przeszkód by po uchyleniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego przez sąd administracyjny, ten sam skład organu orzekał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będąc oczywiście związanym oceną prawną i wskazaniami sądu." Sąd rozpoznający tę sprawę podziela to stanowisko, jednakże zaznacza, że w okolicznościach sprawy, aby w pełni oddać "ducha" zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa, jak też zapewnić bezstronność, obiektywizm oraz przejrzystość działania Organu II instancji, wskazane jest, aby tak kompletować skład orzekający Kolegium, żeby ta sama osoba, która była już zaangażowana w rozpoznanie odwołania od decyzji Organu I instancji, nie brała udziału w podjęciu kolejnego rozstrzygnięcia. Przypomnieć bowiem wypada, że z konfliktem interesów mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy realnie on istnieje, ale także wtedy, gdy obserwując z zewnątrz administrację i jej działania można odnieść wrażenie, że mamy do czynienia ze stronniczością, gdy zachodzi obawa, iż urzędnik może działać w warunkach konfliktu interesów, gdy w grę wchodzi choćby teoretyczna możliwość, że troska o osobisty interes przeważa nad troską o interes publiczny (por. P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 53) Jak trafnie zauważyli to Skarżący, spośród trzech członków Kolegium, którzy wydali zaskarżoną decyzję, dwóch z nich brało udział w wydaniu tej samej decyzji, zaś jeden uczestniczył w rozpoznaniu każdej z trzech decyzji Organu odwoławczego. Godzi się zauważyć, iż w składzie Kolegium znajduje się 16 członków etatowych, a zatem istnieje możliwość takiego wyznaczenia składu, który stanowiłby inne osoby, niż te, które sprawę już rozpoznawały. A z całą pewnością, dopiero takie działanie, z punktu widzenia obywatela, zapewniałoby właściwy i pożądany standard obiektywizmu i nie stawiałoby pod znakiem zapytania prawidłowości udziału w procedowaniu osób biorących z nich wcześniej udział. 20. W tym stanie rzeczy, wobec wykazanego naruszenia przez Organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 200, 205 § 2 i 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). 21. Przy ponownym rozstrzyganiu, Organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna sprawę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo – mieszkalnego z częścią biurowo – socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych – bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych), mając na uwadze ewentualną możliwość uprzedniego zlecenia Organowi I instancji uzupełnienia analizy urbanistycznej, przez osobę dysponującą stosowną wiedzą. 22. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 155 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Na tle tego przepisu należy zauważyć, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny i nie przysługuje na nie żaden środek zaskarżenia. Jest to środek dyscyplinujący i służy celom informacyjnym (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego. Warszawa 2008, s. 258). Wystąpienie z tzw. sygnalizacją będzie uzasadnione w przypadkach, gdy określone zachowanie organu sąd oceni jako rażąco naruszające obowiązujący porządek prawny lub gdy przyjęty w organie sposób postępowania siłą rzeczy prowadzi do wydania wadliwych rozstrzygnięć (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 371). Na tle rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się takich rażących (istotnych) naruszeń prawa ani okoliczności, które mogłyby wpływać na powstanie tych naruszeń, a zatem wystąpienie z sygnalizacją do właściwych organów nie znajduje uzasadnienia.