III SA/Kr 706/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka NSA Krystyna Kutzner Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 28 marca 2014 r. nr XL/377/2014 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy w Nowym Targu pismem z 27 maja 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 28 marca 2014 r. Nr XL/377/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: - art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 toku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r, poz. 1390 ze zm.) poprzez wskazanie w § 2 pkt 6 lit b zaskarżonej uchwały możliwości, w którym Rada jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wymieniła "uzasadnione podejrzenie o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole", - art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.).w zw. z art. 2 ust 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 296) i art. 88 ust 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie publikowania tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, - art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekazanie zespołowi zadania opracowania regulaminu jego prac w § 4 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Wobec treści zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego ze względu na cechę generalności tj. skierowania jej do nieokreślonego kręgu podmiotów. Odwołując się do art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Prokurator wskazał, że akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnień ustawowych nie mogą regulować kwestii niedelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów prawa. Tymczasem zaskarżona uchwała przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając wymagania wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, w § 2 pkt 6 lit. b wskazując, że przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego stanowi uzasadnione podejrzenie naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewiduje, że rada gminy może regulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu. Podobnie przekazanie zespołowi zadania opracowania regulaminu jego prac (§ 4 pkt 9 uchwały) wykroczyło poza upoważnienie ustawowe do określenia procedury powoływania i odwoływania w skład zespołu interdyscyplinarnego. Prokurator wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała mimo że zawierała normy o charakterze wewnętrznym, zawierała również normy o charakterze generalnym, co uzasadniało traktowanie jej jako aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarny Dunajec reprezentowana przez Wójta Gminy Czarny Dunajec, wniosła o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 28 marca 2014 r. Nr XL/377/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ponadto w jej § 5 wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Wobec powyższego zatem konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wyjaśnić należy również, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie ma konieczności rozpatrywania pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.