III SA/Kr 708/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B., C. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie ewidencji gruntów. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...], na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2015. 520 ) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu zarzutów złożonych przez C. B. i J. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym dotyczących działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie L, jednostka ewidencyjna Gmina B, Starosta G odrzucił złożony zarzut. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli C. B. i J. B., zarzucając, że decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy. Odwołujący zakwestionowali ustalenie przebiegu granicy działki nr [...], wskazali, że zmodernizowana mapa ewidencyjna w skali 1:1000 jest sprzeczna z dotychczas obowiązującą mapą ewidencyjną w skali 1:2880 oraz przedstawioną w dniu 29 września 2014 r. ortofotomapą jak i stanem spokojnego posiadania w terenie, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, planem realizacyjnym zagospodarowania działki i mapą projektową do celów budowlanych w skali 1:500. Nadto odwołujący się zarzucili, że przedstawiciele Starosty opuścili czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] w dniu 14 maja 2015 r. oraz pominęli wniosek o okazanie znaków graficznych zgodnie z § 39 ust. 204 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zakwestionowali też zmianę powierzchni działki nr [...] poprzez zwiększenie szerokości działki. Decyzją z dnia 22 marca 2016 r. , [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, co następuje : W latach 2014-2015 na terenie obrębu L jedn. ewid. B została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej pgik). W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2015 r. pod poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 pgik, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych. C. B. i J. B. złożyli zarzuty do danych ewidencyjnych dotyczących działek ew. nr nr [...], [...] i [...]. Zarzuty dotyczyły odmiennego niż na dotychczasowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 przedstawienia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej w skali 1: 1000 przebiegu granic w/w działek z działką ew. nr [...]. Zarzucono również, że nie doszło do ustalenia i pomiaru m.in. granic działki nr [...] w terenie a nową mapę ewidencyjną w skali 1:1000 opracowano bez weryfikacji w terenie. Organ I instancji wyjaśnił, że granice działek nr [...] i [...] i część granic działki nr [...] zostały wykazane na podstawie operatu podziału Nr [...] oraz operatu nr [...] rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], w związku z tym granice te, jako wykazane na podstawie danych wiarygodnych pozyskanych z pomiarów geodezyjnych nie podlegały ustaleniu. Ustaleniu przebiegu granic w trybie przepisów § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. 2016.1034), dalej rozporządzenie, podlegały granice działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] – ze względu na brak wiarygodnej dokumentacji, o której mowa w § 36 rozporządzenia. Organ podał, że w toku prowadzonej modernizacji ewidencji ustalenie przebiegu granic działek było przeprowadzone w drodze geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (na co zezwalał § 37 ust. 1 rozporządzenia). W ramach prac modernizacyjnych ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych dokonano w oparciu o ortofotomapę charakteryzującą się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogły mieć znaczenie przy ustalaniu przebiegu tych granic, czyli zgodnie z przepisem § 37 ust. 2 rozporządzenia. Wykorzystano ekranową wektoryzację ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Z protokołu ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...], [...], [...], [...] wynika, że 29 września 2014 r. nie doszło do zgodnego ustalenia granicy tych działek w oparciu o ortofotomapę. Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...] ustalono na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK. Tak ustalonej granicy nie zaakceptował C. B. - współwłaściciel działki nr [...]. Właściciel działek nr [...], [...] (T Sp. Jawna z siedzibą w J), mimo prawidłowego powiadomienia, nie stawił się w terenie. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych widnieje adnotacja wykonawcy prac, że wspólna granica pomiędzy działką nr [...] i działkami nr [...], [...] jest sporna. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...] wynika, że podstawą ustalenia przebiegu tych granic był "ostatni spokojny stan posiadania na gruncie"" oraz "dokumentacja geodezyjna przyjęta do PZGiK". Tak ustalonej granicy nie zaakceptował C. B. - współwłaściciel działki nr [...]. Właściciel działki nr [...] (GDDKiA) i działki [...] (T Sp. Jawna z siedzibą w J) mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na gruncie. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych widnieje adnotacja wykonawcy prac, że wspólna granica pomiędzy działką nr [...] i działkami nr [...], [...] jest sporna. W następstwie rozpatrzenia uwag C. B. i J. B. zgłoszonych w toku prac modernizacyjnych, Starosta zawiadomieniem z 22 kwietnia 2015 r. poinformował o ponownym ustaleniu przebiegu granic działek. Podkreślił jednakże, że warunkiem wykonania tych prac jest zgodne wskazanie przez wszystkie zainteresowane strony istniejących znaków granicznych wskazujących przebieg przedmiotowej granicy. W przypadku, gdy strony nie wskażą bezspornie punktów granicznych, ustalenie granicy może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z protokołu ponownego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] wynika, że 14 maja 2015 r. nie doszło do zgodnych wskazań właścicieli odnośnie do przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...]. W aktach sprawy brak protokołu ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...]. J. B. i przedstawiciel T Sp. Jawna z siedzibą w J (właściciel działki [...]) zgodnie wskazali punkt "101" (wynika to z zapisu w protokole i odesłaniu do poz. 21 protokołu), natomiast właściciel działki nr [...] (GDDKiA), mimo prawidłowego wezwania, nie stawił się na gruncie. Jak wynika z adnotacji wykonawcy wpisanej do protokołu ustalenia granic 14 maja 2015 r. na gruncie nie doszło do czynności mających na celu ustalenie przebiegu pozostałych granic działki nr [...]. Mimo, że geodeta uprawniony wykonujący prace w terenie był gotowy do dokonania dalszych ustaleń, strona – J. B. - odmówił udziału i wskazań, domagając się obecności przedstawiciela Starosty. Organ odwoławczy podkreślił, że w czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych winni brać udział właściciele oraz użytkownicy wieczyści tych działek lub osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania (§ 38 ust. 1 rozporządzenia). Żaden przepis prawa nie wskazuje, iż konieczna jest obecność osoby reprezentującej organ, w sytuacji gdy działka nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, że na gruncie strony nie wskazały zgodnie przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] czyli położenia punktów granicznych oraz, że nie można było stwierdzić spokojnego stanu posiadania, współrzędne geodezyjne prostokątne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] wykazano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880, czyli zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia. Tak ustalony przebieg granic działki nr [...] został wykazany w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Z protokołów ustalenia przebiegu granic działek z 29 września 2014 r. wynika, że przebieg granic ustalił wykonawca w trybie § 39 ust. 2 bądź § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto stwierdzono wówczas, że granice pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...], [...], [...] są sporne. Przy ponownym ustaleniu przebiegu tych granic wykonawca wskazał już tylko przepis § 39 ust. 3 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie dostępnych materiałów źródłowych można ustalić przebieg granic dopiero po wyczerpaniu możliwości wynikających z przepisu § 39 ust. 1 i 2. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy WINGiK stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do stanu istniejącego na gruncie. Nie wiadomo zatem czy stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawca prac w jakikolwiek sposób analizował istniejący na gruncie stan posiadania, czy zbadał położenie znaków i śladów granicznych. Z akt sprawy nie wynika, czy można było stwierdzić spokojny stan posiadania ani czy był on sprzeczny lub zgodny z dostępną dokumentacją. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] z dnia 29 września 2014 r. nie wynika, by z ustalenia tej granicy był wyłączany punkt trójmiedzy działek nr: [...], [....], [...]. Natomiast Starosta w uzasadnieniu decyzji powołując się na to ustalenie wskazuje, że punkt ten został wyłączony z ustalenia granicy, gdyż był on przyjęty z operatu - jednakże brak jest wskazania z jakiego operatu. Wyłączenie tego punktu z ustalenia wskazywałoby na istnienie dokumentacji sporządzonej w trybie § 36 rozporządzenia, zawierającej wiarygodne dane. Natomiast z protokołu ustalenia z 14 maja 2015 r. nie wynika, czy wykonawca dokonywał wówczas ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działka nr[...]. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy więc ustalić czy istnieje dokumentacja geodezyjna zawierająca wiarygodne dane, określające współrzędne ww. punktu trójmiedzy, a może przebieg całej granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika bowiem, że jedynym dokumentem obrazującym przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880, Podczas gdy C. B. i J. B. w licznych pismach stanowiących uzupełnienie zarzutów zawartych w odwołaniach (pisma 27 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r., 1 lutego 2016 r., 22 lutego 2016 r.,) wnosili o włączenie do akt sprawy i analizę wielu dokumentów. Część tych dokumentów np. protokoły ustalenia granic działek z udziałem właścicieli znajduje się w aktach sprawy, jednak większości dokumentów wskazywanych przez skarżących akta sprawy nie zawierają. Organ administracji winien więc ustalić czy istnieją wymienione przez skarżących dokumenty, a jeżeli tak, to czy zawierają one informacje mające znaczenie przy ustalaniu przebiegu granic działki nr [...] w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia. Ustalenie granicy w trybie tego przepisu, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wymaga szczególnie rzetelnego odszukania i zgromadzenia dokumentacji geodezyjnej oraz każdej zawierającej informacje o przebiegu i położeniu punktów granicznych, a następnie jej wnikliwego przeanalizowania. Starosta G oraz wykonawca prac modernizacyjnych za dokument określający przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] uznali dotychczasową mapę ewidencyjną w skali 1:2880 (zwektoryzowano jej raster), tymczasem skarżący domagali się analizy wielu innych dokumentów, wskazując je w swoich licznych pismach. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest stanowisko Starosty G odnośnie żądań C. B. i J. B. Starosta winien ustalić, czy są one zasadne i stanowisko swoje przedstawić w uzasadnieniu decyzji oraz poprzeć stosownymi dokumentami. Ponadto J. B. wniósł o analizę wykazów zmian gruntowych zawartych przy księdze wieczystej, w której ujawniona jest działka nr [...] o ile dotyczą one granicy działki nr [...] z działka nr [...]. Jeżeli organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy dokona ustaleń, iż granice pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi są sporne należy tę informację ujawnić w bazie danych stosownie do ww. przepisu. W ocenie organu odwoławczego Starosta G winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z at. 78 kpa i rozważyć uwzględnienie żądania co do przeprowadzenia rozprawy administracyjne przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz zgromadzić kompletny materiał dowodowy w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek; wskazać jednoznacznie na podstawie jakich dokumentów wykonawca ustalił przebieg granic działek ewidencyjnych objętych niniejszym postępowaniem; odnieść się do zarzutu skarżącego odnośnie nieoznaczenia przez wykonawcę na gruncie w sposób umożliwiający pomiar ustalonych punktów granicznych (§ 39 ust. 4 rozporządzenia). Nadto organ podniósł, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie ma wyjaśnień odnośnie zarzutu "zwiększenia szerokości działki". Wedle organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, z pominięciem zgromadzenia pełnego materiału dowodowego czyli z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa. Organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do podniesionych zarzutów, a nadto akta sprawy zawierają kopie dokumentów, których nie wszystkie strony są potwierdzone za zgodność z oryginałem. Zdaniem WINGiK, wobec wskazanych nie ma możliwości w powyższych okolicznościach do zastosowania przepisu art. 136 kpa. za nieuzasadniony uznał natomiast organ zarzut dotyczący wyodrębnienia spośród wielu wniesionych zarzutów trzech osobnych postępowań administracyjnych zakończonych trzema decyzjami. Zarzuty dotyczyły bowiem różnych działek, położonych w dwóch różnych obrębach – K i L, nie stanowiących jednej nieruchomości - objętych odrębnymi księgami wieczystymi zatem o odmiennym stanie prawnym. Dlatego słusznie organ pierwszej instancji chcąc rozpatrzyć wszystkie zarzuty wszczął trzy odrębne postepowania administracyjne. Na powyższe rozstrzygnięcie J. B. i C. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów: - art. 24 a ust. 7 i art. 43 pkt 2 prawa geodezyjnego; - § 35,36,37,39,45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542); - art. 7, 64 Konstytucji RP; - art. 104, 107 i 77 kpa. Podniesiono, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy, tj. zarzutów jakie wykazali operatowi. Operat [...] opracowano na podstawie dokumentacji geodezyjnej, która nie istnieje, jest on sprzeczny z prawem i stanem faktycznym. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący przedstawili przebieg postępowania. Wnieśli także o unieważnienie operatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydana decyzja jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Należy podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4 kpa, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem : "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kpa wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji : 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., II SA/Kr 1083/11, publ. sip. lex.pl // 1152739). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (publ. j.w. nr 1479385). Kontrolowana przez Sąd decyzja administracyjna została wydana w wyniku odwołania skarżących od decyzji Starosty G, odrzucającej zarzut do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących działek nr nr [...], [...] i [...] położonych w obr. L, jedn. ewid. Gmina B. Skoro zaskarżonym rozstrzygnięciem jest decyzja kasacyjna, czyli jest to rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądzające o istocie sprawy, należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15 (https://sip.lex.pl#/522409238): "Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem". Stanowisko powyższe jest wyrazem utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12, w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 218/16, w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 540/16, wszystkie publ. https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Dokonując zatem oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa Sąd nie był uprawniony w niniejszej sprawie do odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (str. 8 skargi) dotyczących w szczególności prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granicy działki nr 299 w świetle regulacji wynikającej z przepisów art.24 a pgik, § 36, 37, 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie był także Sąd władny oceniać działania i czynności podejmowane przez Starostę G w toku postępowania modernizacyjnego, tj. od podania informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych (art. 24a ust. 2 pgik) do uzyskania przez dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego waloru danych ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 8 pgik). W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd ocenia bowiem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W kontrolowanym postępowaniu uzupełnienie to oznacza konkretnie konieczność zgromadzenia i przeanalizowania dowodów w sposób pozwalający na dokonanie prawidłowej oceny zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów, w trybie art. 24a ust. 9 pgik. Analiza akt sprawy oraz treść podjętych przez organy rozstrzygnięć uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenie, że Starosta G naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie" - co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym wydanie przez WINGiK decyzji na podstawie powyższego przepisu było prawidłowe i uzasadnione. Organ wskazał prawidłowo, które przepisy procesowe zostały naruszone przez organ pierwszej instancji (art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa) i jaki wpływ naruszenia te miały na niewyjaśnienie istotnych w świetle przepisów prawa materialnego okoliczności. Wskazał także na niemożność zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Za prawidłowe należy także uznać przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istoty regulacji zawartej w § 37 - 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem zawarte w tych przepisach zasady dotyczące sposobu i trybu wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki ewidencyjnej, a także kolejności podejmowanych czynności i warunków uwzględniania poszczególnych podstaw wykazywania tego przebiegu, determinują zakres i poszczególne etapy niezbędnego postępowania dowodowego przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy wskazał zasadnie, że Starosta G nie odniósł się w ogóle do treści pism zawierających uzupełnienie wniesionych zarzutów (pisma z dn. 27 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r., z 1 lutego 2016 r., z 22 lutego 2016 r. ), w których to pismach skarżący wnosili o włączenie do akt sprawy i analizę szeregu dokumentów, z których tylko część znajduje się w aktach sprawy natomiast większości ich w aktach brak. co Uniemożliwia to ustalenie, czy dane w nich zawarte mają znaczenie dla oceny zasadności zgłoszonych zarzutów, w szczególności czy dane zawarte w tych dokumentach zawierają informacje mające znaczenie przy ustalaniu przebiegu granic działki nr [...] w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia. Brak też w aktach dokumentów, o których mowa w odwołaniu od decyzji Starosty (wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że niepełna dokumentacja, co zarzucali skarżący w odwołaniu (brak operatu [...], planu zagospodarowania działki i mapy projektowej do celów budowlanych, protokołów rozgraniczenia i podziałów działek, aktów własności ziemi), uniemożliwiła organowi odwoławczemu zajęcie stanowiska co do zasadności zgłoszonych zarzutów jak i zarzutów odwołania. Z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym wynika, że na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie sporządzonym w toku postępowania modernizacyjnego obowiązek ten jest tym bardziej istotny, że treść dokumentów geodezyjnych zgłaszanych przez strony może bezpośrednio decydować o ostatecznej treści operatu opisowo-kartograficznego, co wynika wprost w regulacji przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, co oczywiste, obowiązek analizy takich dokumentów a więc dowodów zgłaszanych przez stronę zgłaszającą zarzuty, wynika wprost z przytoczonych wyżej przepisów postępowania. Należy przy tym zauważyć, że zakres zarzutów zgłaszanych w trybie art. 24a ust. 9 pgik ogranicza się wyłącznie do danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji – danych stanowiących zapisy nowe (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, publ. j.w. nr1260034). Starosta G winien był zatem po pierwsze ustalić, czy wskazywane przez skarżących dokumenty pozostają w zasobie organu, w razie stwierdzenia ich braku zobowiązać do ich przedłożenia, a następie dokonać analizy tych dokumentów polegającej w pierwszym rzędzie na ustaleniu, czy odnoszą się one do danych nowych i kwestionowanych przez skarżących, ostatecznie ocenić je pod kątem zasadności żądań skarżących odnośnie do przebiegu granic działek objętych zarzutami i dopiero w wówczas rozstrzygnąć, czy zgłoszone w trybie art. 24a ust. 9 pgik zarzuty zasługują na uwzględnienie. Powyższych czynności jednak organ ten nie podjął, co zostało zasadnie stwierdzone przez organ odwoławczy. Także wytknięcie organowi pierwszej instancji naruszenia art. 107 § 3 kpa uznać należy za jak najbardziej prawidłowe. Treść uzasadnienia decyzji Starosty stanowi w większości przedstawienie czynności podejmowanych w toku prac modernizacyjnych, przed ogłoszeniem danych objętych modernizacja w |dzienniku Urzędowym Województwa. Poza tym uzasadnienie zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia wyrażone w kilkunastu zdaniach o "ponownej analizie zebranego materiału dowodowego" i "przyjęciu przebiegu granic przedmiotowych działek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Brak też jakiegokolwiek odniesienia się do zgłaszanych przez skarżących dowodów w postaci dokumentów geodezyjnych, co w istocie jest konsekwencją tego, że organ dokumentów tych nie analizował i wnioski skarżących pominął. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanki warunkującej wydanie decyzji kasacyjnej, tj. że w kontrolowanej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz że nie było podstaw do zastosowania przez ten organ przepisu art. 136 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania). Konieczne do przeprowadzenia postępowanie dowodowe wykraczało poza zakres określony tym przepisem i jego cel, tj. "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie", tym bardziej, że wymagało dokładnego ustalenia rodzaju dokumentów, dat ich sporządzenia i podmiotów sporządzających. Niewątpliwie przeprowadzenie tych czynności wyłącznie przez organ odwoławczy a następnie dokonanie oceny dokumentów w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo wskazał na cel i konieczność przeprowadzenia po raz drugi postępowania dowodowego, zgodnie jednak z przepisem art. 138 § 2 kpa nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z wyżej podanych przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nierozstrzygnięcia przez WINGiK istoty sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego, których organ ten nie stosował wydając rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym. Odnośnie do żądań skargi ponownego ustalenia granic zgodnie z prawem i Aktami Własności, oraz unieważnienia operatu przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Jedynie w przypadku wskazanym w przepisie art. 145a § 1 ppsa sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba, że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie, wobec oddalenia skargi sytuacja określona w powyższym przepisie jednak nie zachodzi. Nadto, wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej jedynie ubocznie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 ppsa, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w pkt. 1 -7 tego przepisu, oraz na bezczynność organów w sytuacjach wymienionych w pkt. 8 i 9, a także w sprawach wymienionych w § 2a i § 3 art. 3 § 2 ppsa. Nie orzekają więc w przedmiocie "ważności" operatów geodezyjno-kartograficznych jako dokumentów stanowiących jedną z podstaw aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje wydane na podstawie art. 12b ust. 8 pgik o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należało, że są one również nieuzasadnione. Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalizmu oznacza, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z jej treści wynika, że wszelkie działania organów władzy wynikać muszą z przepisów prawa określających ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (tak L. Garlicki, M.Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T.I, wyd.II LEX). Powtórzeniem powyższej zasady w Kodeksie postępowania administracyjnego jest przyjęta w art. 6 zasada praworządności. Przepis art. 7 Konstytucji RP jest adresowany przede wszystkim do organów władzy publicznej, które mogą podjąć działanie wyłącznie w sytuacji, w której pozwala na to przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis. Podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która zgodnie z art. 1 pkt. 4 reguluje sprawy ewidencji gruntów i budynków. Kontrolowane decyzje wydane zostały przez organy właściwe w sprawie: Starostę G – art. 7d pkt. 1) pgik, oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – art. 7b ust. 2 pgik, na podstawie mających zastosowanie w sprawach z zakresu ewidencji gruntów i budynków przepisów pgik, oraz na podstawie przepisów kpa. Natomiast art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Oceniając zasadność tego zarzutu należało uznać go za całkowicie chybiony. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 pgk, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20). Natomiast stosownie do § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu . Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organy nie rozstrzygały więc w jakimkolwiek zakresie w kwestii przysługującego skarżącym prawa własności do działek nr [...], [...] i [...], co do której zgłosili skarżący zarzuty na podstawie art. 24a ust. 9 pgik. Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków – inspektora "geodezji" w G, geodetów wskazanych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r., o powołanie biegłego sądowego z zakresu geodezji, oraz z operatów wskazanych w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z powyższego przepisu, możliwość przeprowadzania postępowania dowodowego przez sąd administracyjny ograniczona została wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów a nadto tylko wówczas, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie, wobec licznych uchybień organu pierwszej instancji polegających na niepełnym zgromadzeniu w sprawie dowodów z dokumentów, których treść może okazać się istotna dla rozstrzygnięcia zasadności zgłoszonych zarzutów do danych ewidencyjnych wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci operatów wskazanych przez skarżącego nie spełniał warunku dowodu uzupełniającego, zgodnie z art. 103 § 3 p.p.s.a. Organ odwoławczy nie naruszył także w toku postępowania przepisów art. 77, 104 i 107 kpa. Sprawa została rozpatrzona z uwzględnieniem powyższych przepisów, organ dokonał prawidłowej i wszechstronnej analizy materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji i wydał prawidłową decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom stawianym w § 3 tego przepisu. Nie znajdując wobec powyższego podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.