III SA/Kr 722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R, Spółka z o. o. w R na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego rzecz Szpitala Miejskiego w R, Spółka z o. o. w R kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...] o obciążeniu Szpitala Miejskiego w R Sp. z o.o. opłatą za czynności kontrolne w kwocie 846,30 zł. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie przeprowadzonej kontroli sanitarnej Szpitala Miejskiego w R w dniach 1, 2,5 grudnia 2011 r. stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych szczegółowo opisanych w protokole nr [...]. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania i inne czynności wykonywane przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobierana jest opłata w wysokości kosztów ich wykonania. W niniejszej sprawie dokonane czynności kontrolne Powiatowy Inspektor Sanitarny zakwalifikował do czynności z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego i nałożył decyzją z dnia [...] 2011r., znak: [...], na Szpital Miejski w R opłatę w kwocie 846,30 zł. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Szpital Miejski w R zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Strona odwołująca podniosła, że zarzucone w protokole nr [...] naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie miało miejsca. Przede wszystkim w uwagach do wskazanego protokołu strona odwołująca, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa zanegowała ustalenia organu orzekającego dotyczące naruszenia przez wymagań higienicznych i zdrowotnych. Do chwili sporządzenia niniejszego odwołania organ orzekający nie odniósł się do wskazanych zastrzeżeń, jak też nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Ponadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 41/11, strona odwołująca wskazała, że decyzja w zakresie nałożenia opłaty za czynności kontrolne wydawana jest wyłącznie wówczas, gdy na wskazany podmiot nałożone zostaną określone obowiązku. W ocenie strony odwołującej decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. została wydana przedwcześnie. Dopiero z chwilą wydania przez organ orzekający stosowanej ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającą określone obowiązki możliwe będzie wydanie stosownej decyzji administracyjnej obciążającej stronę odwołującą opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzieli stanowisko organu I instancji. Odnosząc się podniesionego w odwołaniu zarzutu, że decyzja w zakresie nałożenia opłaty za czynności kontrolne wydawana jest wyłącznie wówczas, gdy na wskazany podmiot nałożone zostaną określone obowiązki, organ odwoławczy wskazał, że powyższe nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w przedmiocie opłaty uwzględniającej koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach kontroli sanitarnej. Powołując treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ wskazał, że opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie pobiera się, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań, co w tym przypadku nie miało miejsca. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nie uchybia powyższym wymaganiom, a jej wydanie zdaniem organu nie jest przedwczesne, gdyż została dokonana ocena wyników kontroli. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że wysokość opłaty ustalono na postawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203) . Powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Szpital Miejski w R zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Strona skarżąca podniosła, że zarzucone w protokole nr [...] naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie miało miejsca. W uwagach do wskazanego protokołu strona skarżąca, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, zanegowała ustalenia organu orzekającego dotyczące naruszenia przez wymagań higienicznych i zdrowotnych. Do chwili sporządzenia niniejszego skargi organ orzekający nie odniósł się do wskazanych zastrzeżeń, jak też nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 41/11, strona wskazała, że decyzja w zakresie nałożenia opłaty za czynności kontrolne wydawana jest wyłącznie wówczas, gdy na wskazany podmiot nałożone zostaną określone obowiązku. W ocenie strony skarżącej decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. została wydana przedwcześnie. Dopiero z chwilą wydania przez organ orzekający stosowanej ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającą określone obowiązki możliwe będzie wydanie stosownej decyzji administracyjnej obciążającej stronę odwołującą opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne. Obecnie, gdy nie została wydana ostateczna decyzja nakładająca na stronę skarżącą określone obowiązki nie można z cała pewnością stwierdzić, że naruszone zostały wymagania higieniczne i zdrowotne. Sam protokół z kontroli nie może być podstawą obciążenia strony skarżącej opłatą w szczególności, gdy strona skarżącą stanowczo zaprzecza wszystkim ustaleniom określonym w przedmiotowym protokole. Protokoły z oględzin mogą opisywać stan faktyczny prawidłowo, lub też całkowicie nieprawdziwie. W przypadku, gdy kontrola nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej strona postępowania pozbawiona jest całkowicie mechanizmów prawnych mogących podważyć nieprawdziwy opisany stan faktyczny. W związku z tym jeżeli w trakcie postępowania organ administracji nie wyda decyzji nakładającej określone obowiązki, bądź po wydaniu takiej decyzji zostanie ona uchylona, organy inspekcji sanitarnej nie mają prawa naliczać opłaty określonej w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 367/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe, w związku ze stwierdzeniem wystąpienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r., znak: [...], nakazującej stronie skarżącej wykonanie określonych w niej czynności. W ocenie Sądu, wynik powyższego postępowania sądowoadministracyjnego będzie miał wpływ na niniejszą sprawę, bowiem będzie wpływał na kwestię związaną z tym, czy niniejsze postępowanie sądowe w zależności od podjętego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym nie będzie bezprzedmiotowe. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji będzie oznaczało, że nałożone mocą zaskarżonej decyzji na stronę skarżącą opłaty są nienależne. Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2630/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 367/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie orzekające organy za materialnoprawną podstawę swoich władczych działań (decyzji) przyjęły art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organy uznały, że przeprowadzone w dniach 1, 2, 5 grudnia 2011 r., w wyniku których organy stwierdziły naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych szczegółowo opisanych w protokole nr [...], mieszczą się w zakresie czynności kontrolnych z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego. Art. 3 ww. ustawy wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Istotnie, użycie w jego treści sformułowania "w szczególności" świadczy, że nie został w sposób wyczerpujący określony przez ustawodawcę zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie mniej jednak, w myśl przywołanego art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wymieniono: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, oraz 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. W art. 4 ustawy natomiast wskazano, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: 1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach; 2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego; 3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego; 3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności; 4) warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi; 5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy; 6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku; 7) higieny procesów nauczania; 8) przestrzegania przez producentów, importerów, osoby wprowadzające do obrotu, stosujące lub eksportujące substancje chemiczne, ich mieszaniny lub wyroby w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322) obowiązków wynikających z tej ustawy oraz z rozporządzeń Wspólnot Europejskich w niej wymienionych; 8a) (uchylony); 8b) (uchylony); 9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi; 10) wymagań określonych w przepisach o zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym. Organy wskazały, że przeprowadzone czynności kontrolne mieszczą się w katalogu działań nadzoru bieżącego. Wobec powyższego nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, jedynie ogólne odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do przeprowadzonych czynności kontrolnych i wskazanie, że te mieszczą się w zakresie wskazanym w art. 4 ustawy, nawet jeżeli by uznać za zasadny pogląd w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, jak i sprawy, w której wydano decyzję nakładającą na stronę skarżącą decyzję zobowiązując ją do wykonania w zakreślonym terminie szeregu obowiązków mających na celu zlikwidowanie naruszeń warunków sanitarnych i higienicznych, że rzeczywiście opłatę taką należało ustalić. Nawet jeżeli by pójść tak dalece, że nieostateczna decyzja nakładająca obowiązki nie może tamować określenia opłaty za czynności kontrolne dokonane przez organy inspekcji w związku z bieżącym nadzorem sanitarnym, to nie można tracić z pola widzenia następującej kwestii. Z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej niezbicie bowiem wynika, że "opłatę pobiera się", a więc jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru bieżącego i zapobiegawczego. Ustaleń w tym względzie brak w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji. W żaden sposób nie można się zgodzić z tymi wskazanymi przez organy. Pobranie opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ww. ustawy nie może dotyczyć ogólnie kosztów przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji. Obowiązkiem organów jest zatem w tego rodzaju decyzji określenie za które konkretnie czynności kontrolne i to związane z bieżącym lub zapobiegawczym nadzorem sanitarnym, ustala się opłatę wraz ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności. Taki wniosek wynika nie tylko z prawidłowej wykładni art., 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także z tego, że strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z dokonanymi ustaleniami przez organ administracji, jak też możliwość wniesienia ewentualnych środków zaskarżenia, kwestionując zarówno dokonanie określonej czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów. Wydanie więc decyzji w niniejszej sprawie administracyjnej nastąpiło bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, że rzeczywiście art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma zastosowanie, gdyż za takie a nie inne czynności, mieszczące się w bieżącym, czy zapobiegawczym nadzorze sanitarnym w związku z ich przeprowadzeniem należało pobrać opłatę w określonej wysokości jako suma wskazanych osobna kosztów za przeprowadzenie konkretnych czynności przez organy inspekcji sanitarnej. Organy naruszyły tym samym przepisy postepowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to wynika także, zdaniem Sądu z arbitralnego i niewłaściwego rozumienia i stosowania art. 36 w zw. z art. 3 i 4 ustawy. Doszło więc także do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynika sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe i treść art. 145 P.p.s.a. należało uchylić kontrolowane decyzje w niniejszej sprawie, jako naruszające prawo materialne i procesowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w pkt III sentencji wyroku.