III SA/Kr 724/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXXIX/284/2017 w sprawie: przyjęcia Statutu Gminy Wadowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w Wadowicach stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Gminy Wadowice. Rada Miejska w Wadowicach podjęła w dniu 21 czerwca 2017 roku uchwałę nr XXXIX/284/2017 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Wadowice. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku poz. 446 ze zm.) Rada Miejska w Wadowicach uchwaliła, co następuje: § 1. Uchwala się Statut Gminy Wadowice, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Wadowic. § 3. Tracą moc: uchwała Nr XXI/170/2000 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie: uchwalenia "Statutu Gminy Wadowice", uchwała Nr IX/53/2003 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie: zmiany uchwały Nr XXI/170/2000 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie: uchwalenia "Statutu Gminy Wadowice", uchwała Nr XXII/211/2013 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 28 czerwca 2013 roku w sprawie: zmiany Statutu Gminy Wadowice, uchwała Nr XXXIII/243/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 10 marca 2017 roku w sprawie: zmiany Statutu Gminy Wadowice. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w Wadowicach, stanowiącego Załącznik Nr 2 do Statutu Gminy Wadowice, zgodnie z którym: "Wymóg uzyskania zwykłej większości głosów jest spełniony, jeżeli "za" opowie się większa liczba głosujących niż "przeciwko". W przypadku równej ilości głosów "za" i "przeciw" decyduje głos prowadzącego obrady". Zdaniem skarżącego powyższe zapisy w uchwale, dotyczące sposobu liczenia głosów podczas ustalania wyniku głosowania w sytuacji wystąpienia równej liczby głosów "za" i "przeciw", w ocenie strony skarżącej stanowią naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. przepisów ustanawiających zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę legalizmu oraz naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż wymóg zwykłej większości głosów, zgodnie z jednolitym rozumieniem doktryny i orzecznictwa, oznacza konieczność uzyskania większej liczby głosów oddanych za uchwałą niż przeciw uchwale, niezależnie od liczby głosów wstrzymujących się. Za sprzeczną z tym modelem należy uznać sytuację, gdy komukolwiek przyznany jest głos o innej niż wszystkie głosy rozstrzygającej wadze, czyli głos silniejszy, niż głos pozostałych osób biorących udział w głosowaniu. Zdaniem strony skarżącej podejmowanie uchwał przez Radę Miejską w Wadowicach w sposób, który umożliwia przyznanie Przewodniczącemu Rady Miejskiej decydującego głosu, nie znajduje umocowania prawnego w przepisach ustrojowych, jak również narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalizmu, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Kwestionowany sposób podejmowania uchwał koliduje również z zasadą większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne jako zasadą bezpośrednio związaną z demokracją i stanowiącą jej proceduralną emanację w przepisach rangi ustawy. Skarżący wskazał ponadto na konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowych zapisów uchwały Rady Miejskiej w Wadowicach także z uwagi na to, iż pozostawienie ich w obiegu prawnym mogłoby rodzić szereg ujemnych konsekwencji dla funkcjonowania Gminy Wadowice, z uwagi na konieczność stwierdzania nieważności znacznej liczby uchwał, jeżeli zostałby one podjęte w sposób określony w zakwestionowanych niniejszą skargą zapisach statutowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wadowic wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej 29 czerwca 2017 roku i przez niemal rok organ nadzoru nie dopatrzył się w niej żadnych uchybień prawa. Organ nadzoru złożył przedmiotową skargę dopiero w sytuacji, kiedy rzekomą niezgodność z przepisami prawa przepisu Regulaminu Obrad Rady Miejskiej Wadowice postanowił wykorzystać jako argument do unieważnienia na drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały Rady Miejskiej Wadowice nr 17396/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Choczni. Zdaniem organu nie sposób twierdzić, że przyjmując Statut Gminy Rada Miejska Wadowice naruszyła obowiązujący art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż dokonała odstępstwa od zasady zwykłej większości bez odpowiedniego umocowania w przepisie szczególnym. Zdaniem organu § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej nie dotyczy w ogóle zasady zwykłej większości rozumianej jako zakaz podejmowania uchwał kwalifikowaną większością bez wyraźnego umocowania w przepisie szczególnym ustawy. Zamiast tego § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej reguluje sposób rozumienia zwykłej większości w sytuacji równowagi głosów, wcale przecież nie tak rzadkiej w praktyce działania organów kolegialnych. Takie rozumienie stanu prawnego jest tym bardziej zasadne, że definicja zwykłej większości głosów w głosowaniu, przyjęta w § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej, wbrew twierdzeniom skarżącego organu nadzoru, jest zgodna z przepisami prawa, orzecznictwem czy stanowiskiem doktryny. Organ nadzoru twierdzi, że radni Rady Gminy Wadowice, przyjmując Statut Gminy i wprowadzając § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej naruszyli wprost zasadę legalizmu i zasadę demokratycznego państwa prawa, bowiem nie mieli uprawnienia do regulowania sposobu rozumienia zwykłej większości, a to dlatego, że w ustawie o samorządzie gminnym (czy jakiejś innej) nie znajdował się przepis mówiący, że rada gminy może wprowadzić taką regulację. Taką interpretację również należy - zdaniem organu - odrzucić jako zbyt daleko idącą, bowiem rada gminy ma szeroko zakreślone kompetencje w zakresie określenia swojego ustroju, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem sposobu rozumienia zwykłej większości w głosowaniu. Byłoby przy tym absurdem stwierdzenie, że rada gminy może regulować wyłącznie takie kwestie, na które uzyskała wyraźne "dozwolenie" w przepisach ustawy. W ocenie organu nieprawdziwe są twierdzenia organu nadzoru, jakoby treścią art. 2 Konstytucji była "zasada większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne jako zasada bezpośrednio związana z demokracją i stanowiąca jej proceduralną emanację". Twierdzenia te pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem. Zdaniem organu żaden z wymienionych przepisów nie narusza zasady "jedna osoba - jeden głos". Przepisy należy rozumieć w ten sposób, że stanowią one sposób rozumienia zwykłej większości, a nie specjalne uprawnienie wybranej osoby (np. przewodniczącego rady gminy). W ich świetle zwykła większość nadal oznacza przewagę głosów "za" nad "przeciw" z tym, że przewaga ta osiągana jest również w przypadku matematycznej równowagi głosów, o ile "za" zagłosował np. przewodniczący rady gminy. Kolejny błędny pogląd organu nadzoru zawiera się w stwierdzeniu, jakoby § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej tworzył specjalne uprawnienie (decydującego głosu) dla przewodniczącego Rady Miejskiej. Organ podkreślił, że § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej definiuje sposób rozumienia zwykłej większości głosów. Zgodnie z tą regulacją jest ona określana w oparciu o sposób głosowania przewodniczącego Rady Miejskiej. Regulacja ta nie wprowadza jakiejś nowej roli przewodniczącego, nie nadaje mu nowych funkcji i uprawnień poza tymi, które przewodniczący posiada z mocy prawa. W szczególności przewodniczący Rady Miejskiej jest jej członkiem, a zatem ma uprawnienie do głosowania w czasie obrad i brania udziału w podejmowaniu uchwał. Przepis § 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej nie wychodzi poza to uprawnienie, a jedynie mówi, jak należy rozumieć sytuację równowagi głosów w głosowaniu. Nie wiąże się to z żadną nową rolą przewodniczącego, oprócz bycia przewodniczącym, jak również nie wiąże się z żadnym jego uprawnieniem, którego by nie miał z racji bycia radnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wadowicach nr XXXIX/284/2017 z dnia 21 czerwca 2017 roku w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Wadowice. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym: "1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.". Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w Wadowicach, stanowiącego Załącznik Nr 2 do Statutu Gminy Wadowice, zgodnie z którym: "Wymóg uzyskania zwykłej większości głosów jest spełniony, jeżeli "za" opowie się większa liczba głosujących niż "przeciwko". W przypadku równej ilości głosów "za" "przeciw" decyduje głos prowadzącego obrady". Artykuł 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z treści powołanego przepisu wynika, że zasadą jest podejmowanie uchwał zwykłą większością głosów, o ile przepis ustawy nie stanowi inaczej. Zwykła większość oznacza, że za przyjęciem projektu uchwały musi być więcej głosów radnych niż przeciw niemu. Po spełnieniu tej przesłanki można uznać, że rada podjęła uchwałę. W tym trybie głosowania nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się. W doktrynie przyjmuje się, że "głosowanie przy zastosowaniu zwykłej większości może odbywać się w różny sposób, w zależności od celu, jakiemu ma to głosowanie służyć. Gdy celem tym jest podjęcie lub niepodjęcie konkretnego rozstrzygnięcia, głosowanie sprowadza się do wypowiedzenia się za lub przeciw niemu. Przewaga głosów "za" przesądza o przyjęciu rozstrzygnięcia, a "przeciw" stanowi o jego odrzuceniu. Wówczas głosy wstrzymujące się nie powinny być doliczane do żadnej z poprzednio wymienionych grup. Doliczenie ich zmieniłoby bowiem wymóg większości zwykłej na wymóg większości bezwzględnej. Gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, wówczas przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każde rozwiązanie" (Patrz B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II) Zwykła większość głosów jest najbardziej łagodną i najmniej skomplikowaną spośród większości, pozwala bowiem podjąć uchwałę już wówczas, gdy za jej przyjęciem była liczba radnych o jeden głos większa od liczby radnych przeciwko podjęciu uchwały. Inaczej rzecz ujmując, liczba głosów "za" musi przeważać nad głosami "przeciw". (P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz) Wskazać należy, iż rolą prowadzącego obrady jest ich jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Są to czynności o charakterze materialno-technicznym. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest jakikolwiek podstaw do przyznania prowadzącemu obrady innych uprawnień. Sąd stwierdza z całą stanowczością, że nie ma żadnych ustawowych podstaw ku temu, by głos prowadzącego obrady miał większą wagę i decydował o wyniku głosowania w przypadku równej ilości głosów "za" i głosów "przeciw". Konsekwencją wymogu uzyskania zwykłej większości głosów jest fakt, że w razie nieuzyskania przez projekt uchwały odpowiedniej większości, uchwała nie zostaje podjęta. Regulamin Obrad Rady Miejskiej określający sposób funkcjonowania Rady, stanowiący załącznik do uchwały nie może być sprzeczny z ustawą. Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r, II SAM/r 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r, IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Wadowicach w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w Wadowicach stanowiącego Załącznik Nr 2 do Statutu Gminy Wadowice wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.