III SA/Kr 729/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Maria Zawadzka WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2016 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. [...] na podstawie art. 61 a §1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku S.Z. z dnia 29 stycznia 2016 r. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta, Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie żądania S. Z. z dnia 29 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że najem lokalu o którego nawiązanie ubiega się S.Z. jest stosunkiem obligacyjnym, do którego stosuje się przepisy prawa cywilnego. Oddanie w najem lokalu mieszkalnego może więc nastąpić wyłącznie poprzez zawarcie z najemcą umowy zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Natomiast postępowanie administracyjne wszczęte i prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego może mieć miejsce w sprawach mieszczących się w zakresie kompetencji organów administracji publicznej o charakterze indywidualnym rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ponieważ sprawy objęte żądaniem zawartym w wyżej oznaczonym wnioskiem nie są sprawami administracyjnymi, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie może być wszczęte. W tych okolicznościach, konieczne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61 a § 1 kpa. Podał, że S.Z. w dniu 3 września 2012 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu na czas nieoznaczony z zasobów Gminy Miasta, z uwagi na kryterium dochodów uprawniające go do wynajmu tej kategorii lokalu. Jednak ze względu na nieuzupełnienie przez wnioskodawcę braków niezbędnych do przeprowadzenia weryfikacji wniosku m.in. brak danych o miejscu przebywania na terenie T., wniosek pozostawiono bez rozpoznania zgodnie z § 23 ust. 3 Uchwały Nr XXXIV/452/2009 Rady Miejskiej z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta (Dziennik Urzędowy Woj. z 2014 r., poz. 3652) o czym informowano Wnioskodawcę. Dodał organ, że chcąc ponownie czynić starania o wynajem lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy, S.Z. winien złożyć kompletny wniosek zawierający niezbędne dane umożliwiające jego weryfikację pod kątem spełniania kryteriów zawartych w ww. uchwale. Warunkiem wynajmu lokalu mieszkalnego jest spełnianie wszystkich kryteriów zawartych w cytowanej na wstępie uchwale. O powyższym S.Z. był wielokrotnie informowany w treści odpowiedzi na jego pisma. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia S.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 61a§1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa "kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zarządzanie gminnym zasobem mieszkaniowym odbywa się natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, w tym także zapewnianie lokali socjalnych oraz lokali zamiennych. W celu realizacji tychże zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy), z którego to zasobu wydziela część lokali, które przeznacza na wynajem jako lokale socjalne (art. 22 ustawy). Wskazał, że zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi, a nie w formie aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów kpa. Natomiast Wynajem lokali odbywa się w formie zawieranych umów pomiędzy gminą a wnioskodawcą, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Dodatkowo wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umów, jak również uprawnień do lokalu socjalnego, rozstrzygane są w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi (por. III SA/Kr 198/08). Natomiast w czynność organu polegająca na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie spełnia wymogów koniecznych do zakwalifikowania jej do którejkolwiek z form aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarówno bowiem odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych regulowane są umowami cywilnoprawnymi, zaś wszelkie spory wynikłe na tym tle rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Na powyższe rozstrzygnięcie S.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając nieprzestrzeganie wobec jego osoby praw konstytucyjnych i karty osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana jako "ppsa."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia czy też stwierdzenia nieważności. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu dotyczyła postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 §1a kpa organ administracji odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc ww. przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek kpa nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61 a § 1 kpa dookreślona w jakikolwiek sposób, jednak w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. W konsekwencji, przez "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno - prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną (por. III SA/Wr 144/16). Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 2 września 2012 r. S.Z. zwrócił się bowiem do Prezydenta Miasta o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony z zasobów Gminy Miasta, a w dniu 29 stycznia 2016 r. zwrócił się o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Pismo to niewątpliwie miało na celu wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., które miało być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi, a nie w formie aktów administracyjnych wydawanych w trybie kpa, stąd wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umów, jak i uprawnień do lokalu socjalnego, rozstrzygane są w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi (por. II SAB/Go 68/09). Kwestie zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy co prawda zgodnie z ww. ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku, tak jak to wyżej zaznaczono kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej. W związku z powyższym organ administracji nie miał kompetencji do władczego rozstrzygnięcia aktem administracyjnym o przydzieleniu, bądź nie skarżącemu lokalu socjalnego i prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a §1 kpa, czyli niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, tj. z powodu cywilnego charakteru sprawy. Przy czym, wydając rozstrzygnięcie organ uzasadnił swoje stanowisko i wyjaśnił podstawy prawne z przytoczeniem przepisów prawa. Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP okazał się natomiast bezpodstawny. W konsekwencji, na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzeczono o oddaleniu skargi.