III SA/Kr 733/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku postanawia: odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 19 i art. 65 §1 kpa w związku z art. 7b ust. 2 i art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odwołanie M. Z. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2009r. znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 1990r. orzekającą o zmianie powierzchni działek położonych w W oznaczonych numerami 306, 307/2, 308/1, 308/2 i 247/5 oraz o zniesieniu działki nr 75 do działki nr 247/9 i 308/7 nr 8420/9/90. Z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy, wskazując, iż jego zdaniem stanowisko Kolegium było błędne, ponieważ z analizy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa oraz ustawy zmieniającej ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, iż właściwym organem do rozpatrzenia odwołania M. Z. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 134 kpa, stwierdziło, że wniosek Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy był niedopuszczalny. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wniosek ten został złożony przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem tylko podmioty stojące "na zewnątrz" administracji mogą być chronione w postępowaniu administracyjnym, oraz w ramach kontroli sprawowanej przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. Tylko wobec tych podmiotów można mówić o interesie prawnym odrębnym wobec podmiotu prowadzącego postępowanie. Natomiast same organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie administracyjne w pierwszej lub drugiej instancji, nie mogą wobec siebie legitymować się odrębnym interesem prawnym, stąd też nie mogą być do nich skierowane akty jurysdykcji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że dopóki sprawa toczy się przed organami administracji, dopóty nie ma przesłanek, żeby te organy - jedne wobec drugich - bronić miały swych interesów. Jeden organ administracji nie może więc stanąć wobec drugiego niejako w pozycji "zewnętrznej", która jest wymagana dla stania się adresatem decyzji administracyjnej. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] 2010r. Wójt Gminy nie został uznany za jego stronę, zaś Kolegium przesyłało wydane postanowienie jedynie "do wiadomości", jako informację o sposobie załatwienia sprawy. Skargę na postanowienie SKO wniósł Wójt Gminy, domagając się: – zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim wyklucza prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 78 w zw. z art. 165 w zw. z art. 166 w zw. z art. 176 Konstytucji RP; – uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo; – uznania Gminy za stronę postępowania administracyjnego przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w rozumieniu art. 28 kpa; – zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina występuje w dualistycznej pozycji. Jest ona z jednej strony elementem struktury administracji, z drugiej zaś osobą prawną, której przysługuje własność i inne prawa majątkowe. Dlatego aby ustawowy obowiązek ochrony mienia komunalnego, nałożony na organy gminy mógł być wykonywany gmina powinna mieć możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym posiada interes prawny. Natomiast wyłączenie prawa gminy do uczestnictwa w charakterze strony, celem obrony swych praw jest niezgodne z postanowieniami Konstytucji RP. Zdaniem strony skarżącej bezpodstawnie odmówiono jej statusu strony, gdyż uznaje się ona za właściciela objętej postępowaniem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, twierdząc, że Wójt Gminy nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie SKO o uznanie wniosku Wójta Gminy za niedopuszczalny. W przypadku zaś gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na wezwanie Sądu, Wójt Gminy w piśmie opatrzonym datą 15 marca 2011 r. wskazał, że skargę wniósł w imieniu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skargę w przedmiotowej sprawie złożył Wójt Gminy w imieniu tej Gminy. Należało więc przede wszystkim zbadać dopuszczalność złożenia przez Wójta Gminy skargi do sądu administracyjnego, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyższym zakresie prowadzi do uznania, że skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu incydentalnym, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem wydanym na podstawie art. 19 i art. 65 § 1 przekazało odwołanie M. Z. od decyzji Wójta Gminy odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [..] 1990 r. znak [...] organowi właściwemu tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierował do SKO Wójta Gminy, tj. organ, który wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienia SKO zapadły w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie z art. 140 kpa, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przez organami pierwszej instancji. Odpowiednie zastosowanie art. 65 § 1 kpa ( w jego poprzednim brzmieniu) do sytuacji, w której odwołanie wniesione zostaje do organu niewłaściwego polega na przekazaniu go postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, organowi właściwemu do jego rozpoznania. W sytuacji, w której mamy do czynienia z przekazaniem odwołania skierowanego do niewłaściwego organu, legitymacja do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 kpa przysługuje podmiotom mającym interes prawny, tj. stronom postępowania, oraz uczestnikom na prawach strony. Stosownie do brzmienia art. 127 § 3 kpa, w zw. z art. 140 kpa, w zw. z art. 144 kpa, legitymację do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze postanowienia w trybie art. 65 § 1 kpa posiadają również tylko podmioty mające interes prawny, tj. strony postępowania. Skargę w niniejszej sprawie złożył Wójt, który jest organem jednostki samorządu terytorialnego – Gminy, reprezentującym ją na zewnątrz, a jednocześnie posiadającym na mocy obowiązujących przepisów upoważnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Kwestia statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione przez ustawodawcę do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych budziła wątpliwości i rozbieżności w praktyce organów administracji, jak również w orzecznictwie SN i NSA i literaturze.(por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005. kom. do art. 50, przedstawione tam poglądy literatury i orzecznictwo). Zgodnie jednak z dominującą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującą potwierdzenie w uchwale NSA z 9 października 2000 r. (OPK 14/00 ONSA 2001 nr 1 poz. 17) przyjmuje się, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony był wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy (Uchwała NSA z 9. 10. 2000r. OPK 14/00 ONSA 1?2001, poz. 17). W uchwale NSA z 19 maja 2003 r. (OPS 1/03 ONSA 2003 nr 4 poz. 115) stwierdzono: (...) "Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (...) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do NSA. Pogląd ten podzielony został w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. OSK 1017/04, LEX nr 171164, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. I OSK 782/08, LEX nr 590722, postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. II OSK 813/08, LEX Nr 505430, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 pażdziernika 2008r. II SA/Gd 344/08, LEX nr 499833, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16.10.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 472/08, Lex nr 504589; wyrok NSA z dnia 15.02.2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, Lex nr 193976). Jest on rezultatem przyjęcia stanowiska, iż wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium, ponieważ sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której działa określony podmiot zajmowałaby różną pozycję w zależności od etapu postępowania - raz występując jako organ wydający decyzję (organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 kpa), a następnie w roli strony postępowania - jest niedopuszczalna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009/9/139, orzekł, iż art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów jest zgodny z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była również kwestia zgodności z Konstytucją przepisu art. 33 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w tym zakresie Trybunał również uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił podwójną rolę, w jakiej występuje jednostka samorządu terytorialnego, stwierdzając, iż "z jednej strony podlega kompetencji innych organów władzy publicznej, z drugiej strony sama sprawuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów. (...) W relacjach z naczelnymi organami państwowymi, z organami administracji rządowej, w których organy te dysponują kompetencjami władczymi wobec wspólnot samorządowych, te ostatnie zostały wyposażone w odpowiednie uprawnienia umożliwiające im artykułowanie ich uzasadnionych interesów, tak aby nie zostały one pominięte przy określaniu dobra wspólnego. Odmienny charakter mają natomiast relacje między wspólnotami samorządowymi a administrowanymi, podlegającymi władczym kompetencjom organów tych jednostek. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. widzianym przez to prawo". Mając na uwadze powyższe przy ocenie dopuszczalności skargi wniesionej przez Wójta Gminy w imieniu tej Gminy, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem przekazującym odwołanie M. Z. od decyzji wójta Gminy z dnia [...] 2009 r. nr [...], stwierdzić należy, że skarga taka jest niedopuszczalna. Niemożność przydania organowi jednostki samorządu terytorialnego podwójnej roli - tj. organu państwa i jednocześnie organu reprezentującego interesy gminy odnosić należy do wszystkich etapów postępowania administracyjnego, także do postępowań mających charakter incydentalny. Konsekwencją tego jest, iż gmina nie może skarżyć do sądu administracyjnego ostatecznych rozstrzygnięć zapadłych także w tego rodzaju postępowaniach, co zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpuje przesłankę odrzucenia przez sąd skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 zd. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji .