II SA/Gd 344/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 30 listopada 2007r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 262.931 zł na rzecz T. S., M. B.-P., L. K., K. T., S. T. i Z. T. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ulicy Starowiejskiej stanowiącą część wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o powierzchni 273 m2 wpisanej w KW nr [...] (k.m.54) prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Gdyni, będącej własnością gminy G. Odwołanie od decyzji złożył Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosząc jej uchylenie. Decyzją z dnia 20 lutego 2008r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, stwierdził, że odwołujący się Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie jest stroną w niniejszej sprawie, wobec czego postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10.05.1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., nr 32, poz. 191 z późn. zm.)- Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Zgodnie zaś z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 99/04 to Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie naprawienia szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10.05.1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, także wtedy gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990r. Wobec tego, że wadliwa decyzja ustalająca odszkodowania została wydana 16 marca 1962r., a więc przed dniem 27 maja 1990r., nie ma podstaw do uznania, że Gmina Miasta, będąca właścicielem działki nr 1221 przejęła zobowiązania Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania. Konsekwentnie należy dojść do wniosku, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie może być także uznany za stronę toczącego się postępowania. Wyznaczony postanowieniem Wojewody z dnia 25 maja 2005r. do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie. Organem wyłącznie właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skoro bowiem to Skarb Państwa nie zaś Gmina Miasta jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, nie istnieją przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od prowadzenia tejże sprawy. Organ odwoławczy wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007r. II SA/Gd 380/07 wydany w analogicznej sprawie, w którym to stwierdzono, że konsekwencją uznania, że ani Skarb Państwa ani Gmina Miasta nie mogły być uznane przez organy za strony niniejszego postępowania jest także wniosek, że organ odwoławczy nie miał podstaw do rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. Składający odwołanie Prezydent nie reprezentował bowiem strony postępowania. Zatem postępowanie odwoławcze stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa winno być umorzone. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ( por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119 i wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSA i WSA 2007/2/50 ). W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda powinien więc umorzyć postępowanie odwoławcze. Obowiązany będzie to uczynić na skutek wydanego wyroku ponownie rozpatrując odwołanie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarb Państwa - Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosząc o jej uchylenie ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2007r. Skarżący wywiódł, że postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość prowadzone jest przez właściwego miejscowo starostę, który winien jednocześnie bronić interesu Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty ewentualnego odszkodowania. W związku z tym powstaje konflikt wynikający z połączenia ról organu, gdyż odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, połączone zostały role organu prowadzącego postępowanie i podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Okoliczność, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej prowadzi postępowania o odszkodowanie, zdaniem skarżącego nie może doprowadzić do sytuacji, że Skarb Państwa nie jest stroną postępowania. Skarżący wskazał nadto, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta nie był organem właściwym do rozpoznania sprawy. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania T. S. wniósł o odrzucenie skargi wywodząc, że skoro Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie ma legitymacji do wniesienia skargi, jako że nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Nieruchomość położona w G. przy ulicy Starowiejskiej została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 16 marca 1962r. nr SWS II w 1/7/62. Następnie zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia 22 czerwca 2004r. stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej odszkodowania, jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. W związku z tym został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Postępowanie w tej sprawie prowadził początkowo Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Postanowieniem z dnia 25 maja 2005r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa oraz art. 26 § 2 i 3 Kpa Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Prezydenta Miasta Gdańska wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który orzekł o odszkodowaniu decyzją z dnia 30 listopada 2007r. W niniejszej sprawie została wniesiona skarga na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta czyli przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wbrew zarzutowi uczestnika postępowania nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi z uwagi na brak przymiotu strony. W sytuacji bowiem umorzenia postępowania odwoławczego, podmiot, którego nie uznano za stronę uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest w takim przypadku prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. W granicach sprawy mieści się zatem jedynie zaskarżona decyzja umarzająca postępowania odwoławcze. Jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem sąd oddala skargę. Jeżeli natomiast umorzenie postępowania narusza prawo sąd uchyla decyzję i organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji, od której stronom będzie przysługiwała skarga do sądu. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do orzekania o zgodności z prawem decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jak domagał się tego skarżący. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy). Zgodnie natomiast z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580). Z uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. ( sygn. akt III CZP 99/06, opubl. w OSNC 2007/6/79 ) wynika, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Z poglądu tego nie można jednakże wywieść, że Skarb Państwa jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na jego rzecz nieruchomość. Interesu prawnego nie stanowi bowiem w szczególności okoliczność, że to Skarb Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy wadliwa decyzja ustalająca odszkodowania została wydana przed dniem 27 maja 1990r. Skarżący w piśmie z dnia 10 września 2008r. powołał się na orzeczenie wydane w sprawie I OSK 1169/07, w którym uznano legitymacje skargową Prezydenta Miasta. Stwierdzić jednakże należy, że zapadło ono w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje aktualny pogląd, że niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008r., I OSK 551/08, nie publikowanym). W niniejszej sprawie istotne jest, zdaniem Sądu, że skarżącemu Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co powoduje, że nie może być on stroną postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy w sprawie tego odszkodowania orzekał Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zasadnie zatem Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym w całości poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 4 października 2007r. w sprawie II SA/Gd 380/07. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.