III SA/Kr 735/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr XIII/237/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty skargę oddala Pismem z 13 czerwca 2019 r. Wojewoda Małopolski reprezentowany przez swojego profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2019 r. Nr XIII/237/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 7 Konstytucji RP formułującego zasadę legalizmu, art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 174 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. W wyniku dokonanej przez organ nadzoru oceny uchwały zakwestionowano dopuszczalność jej zapisów, jako naruszających obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Na mocy uchwały Rada Miasta Krakowa postanowiła, w oparciu o ww. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym o ustanowieniu kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. W §1 uchwały postanowiono: Rada Miasta Krakowa uchwala kierunki działania Prezydenta Miasta Krakowa polegające na podjęciu, wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań, zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. W §2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa. Na mocy § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten w ocenie organu nadzoru zawierał kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto jednak, że uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu i zarazem zastrzegano, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieściło się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykraczała poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogły mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogły one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogły wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta nie mieściło się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia spraw należących do jego kompetencji. W ramach ww. normy nie mieściło się również uprawnienie do kreowania wytycznych, które miały dotyczyć podmiotów podlegających organowi wykonawczemu. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiadała również kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich Prezydentowi Miasta poprzez uzupełnianie względnie modyfikowanie obowiązujących przepisów prawa nakładając, tak jak w niniejszej sprawie, na organ wykonawczy zobowiązania, które nie wynikają z przepisów prawa. W ocenie skarżącego kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania, ze swej istoty stanowić miały o rekomendacji dla określonych działań natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego, była taka ich redakcja, która wskazywałaby na obligacyjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na zobowiązanie organu wykonawczego do podjęcia określonych treścią uchwały działań. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru obligacyjnego, a jedynie wyznaczają postulowany sposób działania organu wykonawczego gminy. W niniejszej sprawie treść uchwały wskazywała, że Rada Miasta opowiedziała się kategorycznie za wypłaceniem wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie wszystkim osobom strajkującym, czyli uchwała ta przybrała konkretną formę działania w zakresie spraw, które nie należały do kompetencji Rady Miasta Krakowa. Koncentrowały się bowiem na czynnościach związanych z wypłaceniem wynagrodzeń, które to czynności miały charakter stricte wykonawczy i w rzeczywistości przypisane były do kompetencji dyrektorów poszczególnych placówek oświatowych. To bowiem dyrektorzy szkół i innych placówek oświatowych jako pracodawcy byli odpowiedzialni względem osób zatrudnionych w tych jednostkach za wypłacanie wynagrodzeń. Tym samym treść ww. uchwały mogła kreować błędne przekonanie opinii publicznej o dopuszczalności wypłacenia wynagrodzenia za czas strajku, co stało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tak bowiem została skonstruowana uchwała, że mogła nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Strona skarżąca zauważyła również, że w sprawie wypłacania wynagrodzenia za okres strajku zajęła stanowisko Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie, która w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. wskazała, że ze względu na treść art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 174 ze zm.) wypłacanie wynagrodzenia za okres strajku byłoby naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w żadnym miejscu treść zaskarżonej uchwały nie zawierała wskazówek w jaki sposób i w jakiej formie Prezydent może zrealizować treść uchwały, pozostawiając decyzje i ewentualną formę jej realizacji adresatowi uchwały. Rada nie określiła, czy należy wypłacić w terminie wypłaty wynagrodzeń pełne wynagrodzenie, bez pomniejszania go o część wynagrodzenia za okres strajku, czy też pomniejszyć wynagrodzenie, a następnie w jakiejś innej formie, prawnie dopuszczalnej, wyrównać nauczycielom pensje wypłaconą za maj 2019 r. w niepełnej wysokości (pensja za kwiecień z uwagi na to, że wypłacona jest z góry nie uwzględniała dni nieprzepracowanych w związku ze strajkiem), czy też jeszcze jakiś innych konkretnych poleceń w tej materii. W związku z tym zaskarżona uchwała nie wykraczała poza jej charakter wewnętrzny, nie formułowała konkretnych form czy działań dla Prezydenta i nie wkraczała w kompetencje innych organów. Uchwała miała jedynie charakter ogólny, wskazywała jedynie na problem zaistniały w związku z nie mającym dotąd precedensu w Polsce tak długim strajkiem nauczycieli i pracowników oświaty i w tym kontekście sugerowała organowi wykonawczemu podjęcie wszelkich działań, jednak tylko w granicach prawa, a więc przy uwzględnieniu art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Organ nie zgodził się również z Wojewodą, że zaskarżona uchwała miała charakter obligacyjny, gdyż to do organu wykonawczego należała decyzja czy ją wykona i ewentualnie w jaki sposób. Tak też stało się w niniejszej sprawie, kiedy mimo podjęcia uchwały kierunkowej, przy wypłacie na początku maja 2019 r. wszystkim strajkującym nauczycielom dokonano pomniejszenia należnego wynagrodzenia za dni strajku na podstawie ww. ustawy oraz art. 87 § 7 kodeksu pracy. Organ zaznaczył też m.in., że Wojewoda Małopolski zupełnie pominął okoliczność, że uchwała podjęta została w specyficznym stanie faktycznym związanym z ogólnopolską akcją strajkową nauczycieli, którą żyli nie tylko strajkujący i władze rządowe oraz samorządowe, ale prawie wszyscy obywatele. Poszczególne grupy społeczne i środowiska dalekie od spraw oświaty zajmowały głos i wyrażały swoje poparcie dla strajkujących lub też dezaprobatę. W takim właśnie niecodziennym klimacie i trzecim dniu strajku, podjęta została uchwała, wpisując się w całą gamę podejmowanych w sposób błyskawiczny decyzji, aktów prawnych i różnych działań głównie przez rząd, ale również władze samorządowe. Mimo jednak tych nietypowych okoliczności i okresu strajkowego, zaskarżona uchwała nie zawierała poleceń ani nakazów adresowanych do Prezydenta Miasta Krakowa, a jedynie wyrażała wolę Rady Miasta Krakowa podjęcia działań na rzecz nieponiesienia uszczerbku finansowego przez nauczycieli i innych pracowników biorących udział w strajku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została oddalona ponieważ Rada Miasta Krakowa działała w zakresie własnych kompetencji i nie naruszyła prawa. Podstawą prawną do podjęcia uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 2 o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Jak wskazał więc Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2017 r., II GSK 3514/15 podejmowane na tej podstawie uchwały mogą określać ogólnie strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy. Natomiast do kompetencji organu wykonawczego należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Uchwała kierunkowa może bowiem wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. W podjętej uchwale Rada Miasta Krakowa wyraźnie wskazała, że działania Prezydenta Miasta Krakowa powinny być "dopuszczalne", a więc zgodne z prawem. W ocenie Sądu przyjęcie przez organ nadzoru, że Prezydent miał doprowadzić " (...) do wypłacenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie (...)" (str. 4 skargi) było o tyle uproszczeniem, że w istocie, zgodnie z literalnym brzmieniem zaskarżonej uchwały, organ wykonawczy miał zmierzać do podjęcia "(...) wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań (...)". Sąd zwraca uwagę, że w opinii prawnej dotyczącej zaskarżonej uchwały wskazano m.in. na możliwość niezmniejszania przez Prezydenta Miasta środków budżetowych z tytułu nagród i dodatków motywacyjnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że o ich podziale decydowaliby wyłącznie dyrektorzy szkół. Sąd zgadza się, że zasadniczo, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nauczyciele za okres strajku nie mieli prawa do wynagrodzenia. Niemniej jednak nie wszystkie typy wynagrodzeń są uzależnione od przepracowania konkretnego okresu. Obowiązek zmniejszenia wynagrodzenia zależy bowiem w istocie od istnienia także i takiego przepisu, który taką zasadę by przewidywał przy jednorazowych wypłatach lub dokonywanych w oderwaniu od przepracowania konkretnego okresu. Organ nadzoru nie przedstawił przekonywującej argumentacji, która dotyczyłaby zakazu wypłaty nagród z art. 105 kodeksu pracy (tj. tzw. premii uznaniowych) ze względu na uczestniczenie w strajku przez część pracowników oświaty. Sąd zwraca uwagę, że przepisy Kodeksu pracy znajdują zastosowanie również do nauczycieli zgodnie z art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Zasadniczo więc, dyrektorzy szkół, teoretycznie mogli wypłacać środki zgromadzone w funduszu płac z powodu obowiązkowego pomniejszenia wynagrodzenia za czas strajku – z innych tytułów. Sąd dodatkowo zaznacza, że zaskarżona uchwała nie tylko, że nie nakazuje, aby Prezydent Miasta Krakowa dokonał wypłaty wynagrodzeń lub gratyfikacji, ale nawet nie wskazuje (nie sugeruje) czy taka wypłata jest w ogóle możliwa w świetle obowiązujących przepisów prawa. Rada Miasta Krakowa tej kwestii w podjętej uchwale w ogóle nie rozważała, pozostawiając ją do zbadania i do przeanalizowania organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przysługującymi w tym zakresie kompetencjami. Dlatego argumentacja organu nadzoru podnosząca, że wypłata wynagrodzenia za okres strajku będzie naruszała dyscyplinę finansów publicznych, a zarazem naruszała przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych czy Kodeksu pracy, musi pozostać bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tej bowiem kwestii możliwości wypłaty wynagrodzenia czy gratyfikacji za czas strajku nie przesądza i nie rozstrzyga w żadnej mierze treść zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu Rada Miasta Krakowa nie naruszyła więc art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP ponieważ nie wskazała w zaskarżonej uchwale konkretnych rozwiązań. Nie został również naruszony art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych ponieważ Rada Miasta Krakowa nie zakazała potrącać wynagrodzenia za czas strajku Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).