III SA/Kr 739/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. P., A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat M. T. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w zw. z art. 14, art. 7 pkt 6 art. 8, art. 17 ust 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1,art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit b i pkt 2 lit d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), przyznał S. P. specjalny zasiłek celowy w wysokości 150,00 zł. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa została wydana w wyniku postępowania wszczętego wnioskiem S. i A. P. z dnia 10 lutego 2014r. o udzielenie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia. W wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów organ ustalił, że dochód rodziny S. i A. P. wynosi 1944,24 zł (ustalony na styczeń 2014 r.) i pochodzi ze świadczeń rentowych. Rodzina składa się z dwóch osób – S. P. i jego żony A. P., zatem przekroczone jest kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ dochód na osobę w rodzinie wynosi 972, 12 zł. W związku z chorobą S. P., rodzina potrzebuje dodatkowych środków na leczenie. Posiadane przez rodzinę zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, co zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Odwołanie od decyzji Wójta wnieśli A. i S. P., kwestionując wysokość przyznanej im kwoty zasiłku. Odwołujący opisali trudną sytuację rodziny wynikającą z choroby, na którą cierpi S. P. (zaawansowana choroba nowotworowa) i wskazali na konieczność zaspokojenia niezbędnych, związanych z tym potrzeb. Wskazano nadto, że w związku z tym pogorszeniu uległ stan zdrowia A. P., która leczy się psychiatrycznie. Do odwołania dołączono karty informacyjne leczenia odwołującego, oraz wyniki badań i skierowanie do szpitala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 41 ustawy o pomocy społecznej, postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 2, 7, 8 ust. 1 pkt. 1, 36 i 41 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi obecnie 456,00 zł. Natomiast miesięczny dochód rodziny skarżącego wyniósł 1944,24 zł, co na jedną osobę w rodzinie daje kwotę 972,12 zł. Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepisy prawa pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu wydającego decyzję w sprawie. W ocenie Kolegium granice uznania administracyjnego nie zostały przez organ l instancji przekroczone. Zdaniem Kolegium postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo a zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami. Nie ma zatem podstaw do ingerencji w podjętą w sprawie decyzję uznaniową. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Orzekającego z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] wnieśli A. i S. P., wskazując na niewielką wysokość przyznanej im pomocy w stosunku do niezbędnych potrzeb rodziny. Szeroko opisana została trudna sytuacja rodziny - m.in. choroba nowotworowa S. P. oraz schizofrenia paranoidalna A. P. Skarżący wskazali także na poważne trudności związane z przystosowaniem do życia po wyjściu skarżącego z zamkniętego zakładu psychiatrycznego, oraz na konieczność przeprowadzenia własnymi środkami i siłami remontu kapitalnego mieszkania, które po wyjściu z skarżącego z zakładu znajdowało się stanie nie nadającym się do użytku. Do skargi dołączono kopie dokumentów wskazujących na stan zdrowia skarżącego, faktury za zakup leków, oraz postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt [...] orzekające o całkowitym ubezwłasnowolnieniu skarżącego z powodu zaburzeń psychicznych. Przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2014r. skarżący przedłożyli kopie kolejnych dokumentów mających świadczyć o stanie zdrowia skarżącego, oraz ponoszonych w związku z tym wydatkach. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 czerwca 2014r. skarżący wnieśli o ustanowienie radcy prawnego lub adwokata, powołując się na brak możliwości dojazdu do sądu z powodu przewlekłej choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r., zdecydował przyznać skarżącym prawo pomocy w zakresie częściowym i ustanowić dla nich adwokata. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżących przedłożył kopie kolejnych dokumentów zaświadczających o stanie zdrowia skarżącego, oraz ponoszonych przez rodzinę wydatkach na leczenie i zaopatrzenie w wyroby medyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Winien ponownie, merytorycznie, niejako "od nowa" rozstrzygnąć sprawę. W postępowaniu odwoławczym organ nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Rozpatrując sprawę po raz drugi, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a. Powyższe zasady obowiązują bez wyjątku a więc także w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwiając sprawę organ podejmuje decyzję w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej nie zwalnia organu drugiej instancji od obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy - przeprowadzenia własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, rozważenia sposobu załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, a następnie uzasadnienia podjętej decyzji z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 107 § 3 kpa, oraz – co istotne w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym – uzasadnieniem uwzględniającym obowiązki wynikające z art. 11 kpa. Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 kpa, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się tylko do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (tak A. Wróbel, komentarz LEX do art. 11 Kpa, stan prawny 15.09.2013r. i podane tam orzecznictwo). Wyżej wskazane przepisy Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – oprócz zacytowania przepisów art. 2, 7, 8, 36 i 41 ustawy o pomocy społecznej i wskazania, że dochód skarżących przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie stwierdza się tylko, że decyzja uznaniowa podjęta przez organ pierwszej instancji nie jest dotknięta wadami a postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie jest zupełnie zdawkowe i z jego treści nie wynika, aby organ odwoławczy przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem I instancji i rozważył argumenty skarżących zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie, jak i w odwołaniu, przytaczane na okoliczność wyjątkowo trudnej sytuacji skarżących, oraz kwestionujące wysokość przyznanego zasiłku. Pominął organ odwoławczy, że do wniosku o przyznanie zasiłku skarżący dołączyli dwie faktury VAT oraz zlecenie na zaopatrzenie wyroby medyczne, z których to dokumentów mogło wynikać, iż ubiegali się o przyznanie zasiłku w określonej wysokości i na określony cel. Nadto uzasadnienie nie wskazuje jakichkolwiek motywów, którymi kierował się organ przyznając skarżącym zasiłek w wysokości 150 złotych. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dostrzegł także organ odwoławczy, że do treści tych dokumentów, oraz pozostałych dokumentów złożonych przez skarżących nie ustosunkował się organ pierwszej instancji. Dowody zgromadzone w sprawie świadczą niewątpliwie o szczególnie trudnej sytuacji skarżących. W myśl art. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy specjalny, jak i zasiłek celowy, może być przyznany celem zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz umożliwienia beneficjentom pomocy społecznej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W orzecznictwie wskazuje się, iż pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 116/10, LEX nr 594935) wskazał, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie wniosek skarżących winien mieć na uwadze, że zakup środków zaopatrzenia medycznego, oraz niezbędnych leków, zapewniają skarżącemu, cierpiącemu na nowotwory krtani, tarczycy i węzłów chłonnych codzienne funkcjonowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie można nadto pominąć, że także skarżąca cierpi na schorzenia – psychiczne. Rozpoznając sprawę w tym zakresie organ winien ocenić skutki wynikające z powyższych okoliczności dla funkcjonowania i egzystencji rodziny Winien także rozważyć szczegółowo zarzuty odwołania i uzasadnić wysokość przyznanego zasiłku, względnie – przy uznaniu, że argumenty odwołania zasługują na uwzględnienie w świetle materiału dowodowego, rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w sposób określony przepisem art. 138 § 1 pkt. 2 zd. pierwsze kpa. W każdym jednak wypadku uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazywać na motywy, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy i podjęcie zgodnej z przepisami prawa decyzji, nie może ograniczać się do stwierdzenia, że brak podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia aniżeli uczynił to organ pierwszej instancji, z uwagi na uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano nie jest to stanowisko prawidłowe także w przypadku odmiennej oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Oceny tej jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera, co stanowi naruszenie wynikającego z art. 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009r., I OSK 649/09 teza nr 1 (LEX nr 582485) stwierdził: "Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazane wyżej wady powodują zdaniem Sądu, że zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i nie może się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem stanowiska Sądu i będzie miało na uwadze rzeczywistą treść i prawidłową wykładnię naruszonych przepisów postępowania. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 11, 107 § 3, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa orzec jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia wyznaczonemu pełnomocnikowi skarżących rozstrzygnięto na podstawie art. 250 ustawy.