III SA/Kr 743/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. pełnomocnik T. T. – A. B. (pełnomocnictwo notarialne k. 14 akt adm.) złożył wniosek o lokalizację zjazdu z działki nr [...] w R do drogi publicznej – ulicy Z - oznaczonej jako działka nr [...]. Do wniosku dołączył projekt zjazdu z części środkowej działki nr [...] bezpośrednio do ulicy Z. Na uzasadnienie takiej lokalizacji zjazdu podał, że obecny wniosek związany jest z oznakami sprzeciwu sąsiadów wobec pierwotnej wersji zjazdu z tej działki do drogi publicznej - ulicy Z - poprzez przylegającą do tej działki drogę wewnętrzną oznaczoną nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz R wyraził zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej, ul. Z, na działkę o nr ewid. [...], położoną przy tej ulicy w R, w związku z planowaną na tej działce inwestycją (budową budynku handlowo-usługowego o pow. 2000 m3 wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w tym budową parkingu na 61 miejsc parkingowych), przy zachowaniu określonych w tej decyzji warunków. Pismem z dnia 11 stycznia 2014 r. E. Ż. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza R. Decyzją z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1, art. 28 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz w związku z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że E. Ż. nie miała przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, zaś organ l instancji błędnie uznał ją za stronę postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia za lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Kolegium dodało przy tym, że E. Ż. nie posiada jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości. Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej wydana została w oparciu o art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, który to przepis w sposób wyczerpujący określa krąg stron postępowania o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stroną postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, zatem inne osoby mogą mieć jedynie interes faktyczny w sprawie. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie interes prawny w ewentualnym zaskarżeniu orzeczenia administracyjnego wydanego w takim postępowaniu ma inwestor, który wystąpił o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu. Kolegium zaznaczyło, że o tym, czy podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. Ż. posiada co najwyżej interes faktyczny w niniejszej sprawie, jednak nie daje to podstaw do uznania, że dana osoba ma przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że skoro E. Ż. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej, to tym samym nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację tego zjazdu. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. E. Ż. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. Zakopiańska na działkę ewidencyjną nr [...], w związku z planowaną na tej działce inwestycją, nie dotyczyło jej interesu prawnego. W ocenie skarżącej, postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego zakończone decyzją Burmistrza Miasta R z dnia [...] 2013 r. dotyczyło jej interesu prawnego, jako właścicielki nieruchomości opisanej działkami nr ewid. [...], [...] oraz udział w drodze opisanej nr ewid. [...], sąsiadującymi z planowanym zjazdem publicznym. Skarżąca uważa, że inwestycja planowana na działce nr ewid. [...] w sposób istotny naruszy jej uprawnienia jako właścicielki nieruchomości opisanej działką nr ewid. [...], [...], w szczególności poprzez: uniemożliwienie lub znaczące utrudnienie korzystania ze służebności przejazdu oraz ze służebności przeprowadzenia mediów, sieci gazowej, wodnokanalizacyjnej i elektrycznej, które przysługują jej względem działki nr ewid. [...], planowaną zmianę organizacji ruchu w obrębie drogi publicznej, która będzie wymuszała przejazd przez fragment działki nr ewid. [...], wobec której skarżąca nie ma służebności przejazdu, istotne pogorszenie wyjazdu z nieruchomości skarżącej w stronę C (spowoduje to konieczność nadłożenia ok. 1600 m, doprowadzi do przyjęcie takiego rozwiązania drogowego, które będzie stwarzało sytuacje niebezpieczne przy włączaniu się do ruchu). Zdaniem skarżącej, spowoduje to znaczące obniżenie wartości nieruchomości dotkniętych wpływem tego zjazdu – w tym jej nieruchomości. Poza tym skarżąca uważa, że przyjęte decyzją Burmistrza R rozwiązanie korzystne wyłącznie dla jednego inwestora, istotnie utrudni dojazd do ok. 45 nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca E. Ż. posiada uprawnienia właścicielskie w stosunku do działek o nr [...], [...] i [...], które posiadają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej oznaczonej nr [...]. Z akt administracyjnych wynika także, że skarżąca składała pisemny protest przeciwko lokalizacji zjazdu z działki nr [...] do drogi publicznej w pierwotnej wersji - poprzez przylegającą do tej działki drogę wewnętrzną oznaczoną nr [...] (k. 8 akt adm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji jest kwestia udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu z działki nr [...] w R – nieruchomości przylegającej do drogi publicznej - ulicy Z, oznaczonej jako działka nr [...] – do tejże drogi publicznej. Poza sporem – wobec oczywistości - powinna pozostać okoliczność, że każda nieruchomość powinna mieć dostęp do drogi publicznej i dostęp ten powinien być rzeczywisty. Tym bardziej nieruchomość przylegająca do drogi publicznej powinna mieć urządzony zjazd do tej drogi, a – z uwagi na kwestię bezpieczeństwa użytkowników dróg – lokalizacja tego zjazdu wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zarządcy drogi. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) i decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 29 ust.1, ust. 3 i ust. 5 tej ustawy, które to przepisy stanowią: "Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, (...). 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. (...) 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie, odwołanie od decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu nie złożył ani właściciel ani użytkownik nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w R przyległej do drogi publicznej – ulicy Z - oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast odwołanie, a następnie skargę do tut. Sądu złożyła właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] w R – E. Ż. W tej sytuacji powstało pytanie, czy E. Ż. jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] w R posiada uprawnienia strony w sprawie zakreślonej wnioskiem z dnia 15 lipca 2013 r. i decyzją Burmistrza R z dnia [...] 2013 r. nr [...] wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej, ul. Z, na działkę o nr ewid. [...], położoną przy tej ulicy w R. Zdaniem organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszym postępowaniu uprawnienie strony E. Ż. nie przysługuje i z tego względu doręczenie jej decyzji organu I instancji było błędne. Kolegium podkreśliło, że decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej wydana została w oparciu o treść przytoczonych wyżej przepisów art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, które w sposób wyczerpujący określają krąg stron postępowania o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi. Z tego względu organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Jest oczywistym, że w odwołaniu E. Ż. nie wykazała swojej legitymacji strony w postępowaniu albowiem z uwagi na doręczenie jej przez organ I instancji decyzji Burmistrza R z dnia [...] 2013 r. nr [...] wraz z pouczeniem o terminie i sposobie odwołania się od tej decyzji działała w przekonaniu, że takie uprawnienie jej przysługuje. Istotnym jest jednak to, że w skardze E. Ż., co prawda zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne przyjecie przez organ odwoławczy jakoby postępowanie w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę ew. nr [...] nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, jednak nie wskazała żadnego przepisu prawa, który taki interes prawny skarżącej kształtowałby. Błędnie też skarżąca wskazała na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. sygn. OPS 11/99 (m.in. opubl. LEX nr 38469), albowiem dotyczy ona możliwości uznania za stronę osoby fizycznej będącej właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska w postępowaniu administracyjnym o ograniczenie uciążliwości tego obiektu. "Obiektem", o którym mowa w powołanej uchwale nie jest zjazd z nieruchomości sąsiedniej do drogi publicznej, ale urządzenie – maszyna, fabryka itp. powodujące uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu, skarżąca nie powołała przepisu prawa (ograniczając się do wskazywania ewentualnych uciążliwości faktycznych), który wskazywałby na jej interes prawny w postępowaniu o lokalizację zjazdu z tego względu, że takiego przepisu nie ma. Sprawa lokalizacji zjazdu z działki nr [...] w R do drogi publicznej – ulicy Z - oznaczonej jako działka nr [...] to sprawa wyłącznie między właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości – działki nr [...] przyległej do drogi publicznej - ulicy Z, oznaczonej jako działka nr [...] a zarządcą drogi publicznej jako organem administracyjnym, którym w tym wypadku jest Burmistrz R. Wynika to wprost z przytoczonego wyżej przepisu art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, regulującej te kwestie. Sąd zwraca uwagę na ustalone orzecznictwo sądownictwa administracyjnego w omawianym zakresie, w szczególności stanowisko zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11 (opubl. LEX nr 1114228) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1111/12 (opubl. LEX nr 1447350): "Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 p.r.d. jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości." Tak więc rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w swojej decyzji podkreśliło, że E. Ż. nie posiada jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości – działki nr [...] w R, a stroną postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, zatem inne osoby mogą mieć jedynie interes faktyczny w sprawie. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że "o tym, czy podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania", ale decydujący jest przepis prawa, który taki interes prawny kształtuje. Na takie stanowisko wskazuje także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06: "Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby." Zasadnie też – zdaniem Sądu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro E. Ż. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej, to tym samym nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację tego zjazdu, a zatem w oparciu o powołane w zaskarżonej decyzji przepisy postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń prawa – ani prawa materialnego, ani procesowego, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga E. Ż. została oddalona – jak w wyroku.