III SA/Kr 744/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy materialnej dla ucznia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 sygn. akt. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania małol. B. F. dział. przez ojca A. F., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2008 r. znak [...], którą orzeczono o odmowie przyznania pomocy materialnej dla ucznia: B. F. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję oparto na przepisach art. 138 §2 w zw. z art. 7 i 77 oraz 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. j.t. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 90d ust. 1, 2, 7 i 8 oraz art. 90f ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm), a także na §9 ust. 2 i ust. 4 oraz §19 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie tego Regulaminu. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2011 r. wynika, że wydana została w następujących okolicznościach; W sprawie z wniosku małol. wówczas uczennicy B. F. działającej przez ojca A. F. złożonego dnia 31 stycznia 2005 r. o przyznanie pomocy materialnej – stypendium szkolnego w formie pieniężnej na pokrycie kosztów udziału w zajęciach dydaktycznych, po rozpoznaniu odwołania B. F. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2007 r., orzekającej o przyznaniu tej pomocy w kwocie 44,80 zł miesięcznie na dzień od 1.01.2006 do 30.06.2006, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2008 r. sygn. akt [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że nie został wyjaśniony dokładny stan faktyczny sprawy w zakresie materiału niezbędnego do ustalenia, czy spełnione zostało "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie", warunkujące powstanie" prawa do świadczenia. Organ I instancji pismem z dnia 29 maja 2008 r. doręczonym dnia 13 czerwca 2008, wezwał ojca A. F. reprezentującego uczennicę o dostarczenie w terminie 7 dni określonych w tym piśmie dokumentów potwierdzających, zgodnie z Regulaminem udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów na terenie Miasta uchwalonym uchwałą rady Miasta z 25 marca 2005 r., sytuację materialną uczniów i rodziny. Decyzją z dnia 8 września 2008 r. Burmistrz Miasta orzekł o odmowie przyznania "A. F. pomocy materialnej dla ucznia B. F.", uznając, że reprezentujący uczennicę ojciec nie uzupełnił w terminie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. wniósł o jej uchylenie i przyznanie pełnego stypendium, a zarazem podniósł, że był wezwany o przedłożenie dokumentów za miesiąc kwiecień 2008 r., a sytuacja warunkująca prawo do świadczenia dotyczyła lat wcześniejszych. Zdaniem odwołania dostarczono wszystkie niezbędne dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując to odwołanie uznało, że zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego, stojąc zarazem na stanowisku, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji dnia 5 kwietnia 2011 r. podkreślono, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której zrealizowanie – zdaniem organu – wymaga nie tylko rozstrzygnięcia ale i rozpoznania sprawy przez dwa organy administracji różnych stopni. Przytaczając treść przepisów art. 7 i 77 §1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji "nie zebrał, a zwłaszcza nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie". Wskazano, że przesłanki dysfunkcyjne przyznania stypendium szkolnego którego dotyczył wniosek określa ustawa z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty, w art. 90d ust. 1. Jednakże nie tylko trudna sytuacja materialna z powodów określonych art. 90d ust. 1 daje uprawnienia do ubiegania się o stypendium szkolne. Przytoczono przepis art. 90d ust. 7, w myśl którego miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia upoważniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej. Natomiast zasady ustalania miesięcznej wysokości dochodu, o której mowa w ust. 7, określa art. 8 ust. 3-13 w/w ustawy z tym, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3. Zdaniem Organu odwoławczego według obowiązujących przepisów, kryterium dochodowe nie może przekraczać 351 zł na osobę w rodzinie. Za dochód rodziny zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczących na rzecz innych osób. Powołane przepisy prawa materialnego określają okoliczności, które winny być przedmiotem ustaleń organu w oparciu o zebrany materiał. Podkreślono, że wniosek o przyznanie stypendium został złożony 31 stycznia 2005 roku, a określając wysokość dochodu rodziny organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Wskazano, że w odniesieniu do przesłanek prawidłowości ustalenia dochodu rodziny w związku z wnioskiem z 31 stycznia 2005 r., żądanie organu I instancji w przedmiocie zobrazowania sytuacji majątkowej ucznia i jego rodziny dokumentami za kwiecień 2008 r. nie znajdowało żadnego uzasadnienia w prawie materialnym, a przedmiotem ustaleń organu winna być sytuacja dochodowa rodziny ucznia z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Cytując postanowienia §9 ust. 1 do ust. 8 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkujących na terenie Miasta stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 20 listopada 2008 Rady Miasta w sprawie regulaminu o tym przedmiocie wskazano, że określa on dokumenty, które stanowią obowiązkowe załączniki do wniosku o udzielenie pomocy materialnej, w tym w formie stypendium szkolnego. Wymagane w formie załączników dokumenty służą m.in. do ustalenia dochodu na osobę w rodzinie ucznia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku nie załączenia do wniosku wymaganych dokumentów, organ winien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 §2 w zw. z art. 63 §2 K.p.a. o usunięcie braków wniosku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niezależnie od tego, że organ I instancji bezpodstawnie wzywał o złożenie dokumentów z 2008 r., to strona nie była pouczona o skutkach niezłożenia dokumentów w terminie. Niezłożenie wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dokumentów w okolicznościach sprawy nie dawało podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania dla ucznia pomocy materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedstawione naruszenia przepisów prawa oraz konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślono, że Rada Miasta w załączniku Nr 1 do Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym określiła m.in. zasady, warunki i tryb ubiegania się o stypendium szkolne uzależniając jego wysokość od wysokości dochodu rodziny, który prawidłowo nie został ustalony. Z tych powodów zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie w przedmiocie żądanego odwołaniem "pełnego stypendium na cele edukacyjne" nie mogło być w postępowaniu przed tym organem merytorycznie rozpatrzone, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła pełnoletnia już B. F. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie stypendium "pełnego" wraz z odsetkami od 2005 r. W skardze podniesiono, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie "pełnego stypendium szkolnego toczy się od 3 lat, przy lekceważeniu przepisów K.p.a. i mimo interwencji o załatwienie sprawy". Podkreślono, że wniosek o przyznanie stypendium dotyczył roku szkolnego 2004/2005, a organ I instancji wzywał o wykazanie dokumentami sytuacji materialnej w kwietniu 2008 r. Skarżąca podnosiła, że wniosek spełniał te wymogi jakie obowiązywały w dacie jego złożenia, co potwierdza przyznanie stypendium w częściowej wysokości. Podkreślono, że nawet gdyby było wymagane złożenie dokumentów, to skarżąca nie jest w stanie złożyć dokumentów z okresu wcześniejszego niż 5 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne zaskarżonej decyzji, w myśl którego zasady udzielania pomocy społecznej regulował jako przepisy prawa miejscowego Regulamin stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta z 20 listopada 2008 r., Kolegium Odwoławcze odniosło się do zarzutu skargi co do kompletności złożonego wniosku w 2005 roku. Stwierdzono, że wniosek nie zawierał żadnego dokumentu wymaganego przez Regulamin udzielania pomocy materialnej stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 25 marca 2005 r. W szczególności złożony wniosek nie spełniał wymogów, które określał §9 ust. 2 tego Regulaminu, a w aktach sprawy nie było żadnego z dokumentów wymaganych przez przepisy prawa a dokumentujących zarówno sytuacje rodzinną jak i dochodową rodziny uczennicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) w związku z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002.153.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sprawując tę kontrolę, stosownie do przepisu art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Podkreślenie tej regulacji jest szczególnie istotne w związku z oczekiwaniem skarżącej, że uwzględniając skargę Sąd orzeknie w przedmiocie przyznania pełnego stypendium. Katalog rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd w odniesieniu do sprawy zakończonej decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym, określa w sposób wyczerpujący przepis art. 145 §1 P.p.s.a. Nie przydaje on kompetencji sądowi administracyjnemu do zastąpienia organu administracyjnego w merytorycznym załatwieniu sprawy mimo zasadności skargi. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli stwierdzi; a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa, dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, określone w przepisach art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Objęte uzasadnieniem zaskarżonej decyzji ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie obrazują w pełni postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie, co miało wpływ na naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało złożonym dnia 31 stycznia 2005 r. wnioskiem w imieniu niepełnoletniej uczennicy B. F. reprezentowanej przez ojca A. F. Złożenie wniosku miało miejsce w sytuacji, gdy dnia 1 stycznia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 2004.281.2781 – dalej ustawa zmieniająca). Przepisami tej ustawy dodany został do ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty po rozdziale 8-mym, rozdział 8a "Pomoc materialna dla uczniów" , który zastąpił dotychczasowe regulacje dotyczące pomocy materialnej oparte na przepisie art. 91 i nast. ustawy , przed jej zmianą od dnia 1 stycznia 2005 r. Ustawa o systemie oświaty zmieniona została od dnia 1 stycznia 2005 r., a więc w trakcie roku szkolnego 2004/2005, który rozpoczął się 1 września 2004 r., a kończył 30 czerwca 2005 r. Z tych względów ustawa zmieniająca zawierała regulacje dotyczące przyznawania świadczeń pomocy materialnej uczniom w okresie roku szkolnego 2004/2005. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, uczniowie którym do 31 grudnia 2004 r. przyznano świadczenia pomocy materialnej zachowują te świadczenia w dotychczasowej wysokości do końca okresu, na jaki zostały przyznane. Przepis ten nie miał zastosowania do skarżącej, gdyż jak wynika z treści złożonego wniosku w roku kalendarzowym 2004 r. nie miała takiego świadczenia przyznanego. Natomiast przepis art. 3 ust. 2 przewidywał, że wnioski o przyznanie stypendium szkolnego na okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 czerwca 2005 r., uczniom uprawnionym do ubiegania się o stypendium szkole na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, mogą być składane do 31 stycznia 2005 r. W ostatnim dniu tego terminu został złożony przedmiotowy wniosek. W myśl art. 3 ust. 3 stypendium szkolne przyznane na wniosek, o którym mowa w ust. 2, może być udzielone za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. W świetle powyższych regulacji przedmiotem złożonego w sprawie wniosku było przyznanie skarżącej stypendium szkolnego na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2005 r., t.j. za tę część roku szkolnego 2004/2005, do której zastosowanie miały przepisy nowego rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty. Zakres stypendium jakie mogło być przyznane do końca roku szkolnego 2004/2005 określała ustawa. Przewijające się z niektórych pism przekonanie, że na podstawie tego wniosku mogło być przyznane stypendium za okres dłuższy niż do końca roku szkolnego 2004/2005 nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Stypendium może być bowiem zgodnie z art. 90d przyznawane w danym roku szkolnym, na okres wyznaczony tym przepisem. Przepis art. 90d, zamieszczony w rozdziale 8a ustawy o systemie oświat (art. 90b in.) w ust. 1 stanowi, że stypendium szkolne otrzymać może każdy uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Trudna materialna sytuacja ucznia nie jest jedynym warunkiem jakie musi spełnić do otrzymania stypendium. Zgodnie z art. 90d ust. 7 miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) Wprawdzie kwota ta w stanie obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji t.j. w dniu 5 kwietnia 2011 wynosiła kwotę 351 zł, ale w roku złożenia wniosku o przyznanie stypendium kwota ta wynosiła 316 zł na osobę w rodzinie, stosownie do pierwotnego brzmienia art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej. Kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie została ustalona w kwocie 351 zł dopiero od dnia 1 października 2006 r. na podstawie §1 pkt 1 lit.b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2006.135.950). Przyznanie zatem skarżącej stypendium szkolnego na okres od 1 stycznia 2005 do 30 czerwca 2005 r. wymagało łącznego spełniania dwóch przesłanek. Po pierwsze, znajdowania się ucznia w trudnej sytuacji materialnej w rozumieniu art. 90d ust. 1. Po drugie miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie mogła być większa niż kwota 316 zł. (art. 90d ust. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 90d ust. 8 miesięczna wysokość dochodu, o której mowa w ust. 7, jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy, o której mowa w ust. 7, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3. Odesłanie m.in. do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustalenie zatem czy skarżąca spełniała przesłankę kryterium dochodowego, wobec złożenia wniosku w dniu 31 stycznia 2005 r. (a więc jeszcze w miesiącu styczniu), winno być oparte na wykazaniu zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przychodów z miesiąca grudnia 2004 r., a w przypadku jego utraty na przychodzie z miesiąca złożenia wniosku t.j. stycznia 2005 r. Natomiast przepis art. 90d ust. 9 określał maksymalną i minimalną miesięczną wysokość stypendium szkolnego stanowiąc, że nie może być niższe niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 288, poz. 2255 z późn. zm.) i nie może przekraczać miesięcznie 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych określał wysokość zasiłku rodzinnego na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia, na kwotę 56.00 zł. Maksymalna zatem ustawowa wysokość stypendium szkolnego nie mogła być większa niż kwota 112 zł (200% zasiłku), ani niższa niż kwota 44.80 zł (80% z 56zł zasiłku). Przepis art. 90u ustawy o systemie oświaty w ust. 1 stanowi, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej wydaje się decyzję administracyjną, w tym wg ust. 2 pkt 1 na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia. W brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2005 do 30 czerwca 2011 r. art. 90u w ust. 4 stanowi, że wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności; 1) imię i nazwisko ucznia i jego rodziców; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie o wysokości dochodów z zastrzeżeniem ust. 5; 4) pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna. W ust. 5 uregulowano sytuację ubiegania się o stypendium szkolne dla ucznia, którego rodzina korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wówczas zamiast zaświadczenia o wysokości dochodów, przedkłada się zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dopiero z mocą od dnia 1 lipca 2011 r. zmieniono art. 90u ust. 4 w pkt 3 i ust. 5, w ten sposób, że wniosek winien zawierać dane uzasadniające przyznanie pomocy materialnej, w tym zaświadczenie lub oświadczenie o wysokości dochodów, ale zarazem dodanym ust. 5a wprowadzono obowiązek składania oświadczeń, o których mowa w ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pod rygorem odpowiedzialności karnej, która zastępowała pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przepis art. 90f umocowywał Radę Gminy do uchwalania regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkujących na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określeniu w szczególności podlegał; 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów, ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolne; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Powołana wyżej ustawa z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w art. 5 stanowiła, że w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy rady gminy uchwalą regulamin udzielania pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90f ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że ojciec małoletniej skarżącej w dniu 31 stycznia 2005 r. złożył Burmistrzowi Miasta na druku wniosek o przyznanie pomocy materialnej – stypendium szkolnego w formie pieniężnej, na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach dydaktycznych. Z wniosku wynikało, że rodzina ucznia liczy 6-osób oraz w treści druku wniosku zawarte było pouczenie, że gdy wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej należy złożyć dokumenty o dochodzie netto w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Do wniosku nie dołączono żadnych dokumentów wykazujących dochodu rodziny, ani ich nie określono. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Burmistrz Miasta odmówił przyznania skarżącej stypendium z jednozdaniowym uzasadnieniem, że wnioskodawca nie spełnia warunków do otrzymania pomocy materialnej. Z akt nie wynika by wydanie tej decyzji było poprzedzone jakimikolwiek czynnościami organu. Została ona wydana w sytuacji, gdy uchwałą Nr [...] rady Gminy z dnia 25 marca 2005 r. przyjęto regulamin w sprawie pomocy materialnej dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując dowołanie skarżącej działającej przez ojca A. F. uchyliło zaskarżoną decyzję, wskazując na niezachowanie wymogu uzyskania opinii dyrektora szkoły wymaganej art. 90u ust. 2 pkt 1, nie zastosowanie regulaminu oraz brak uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 §3 K.p.a. W dniu 27.03.2006 r. A. F. otrzymał pismo z dnia 8.03.2006 r. wzywającej do uzupełnienia wniosku przez podanie ilości osób na utrzymaniu z określeniem wieku i źródeł utrzymania oraz przesłany do wypełnienia i zwrotu druk oświadczenia do ustalenia miesięcznej wysokości dochodu netto na osobę w rodzinie. Wezwanie nie określało rygoru nieuzupełnienia danych wniosku. Dnia 6 kwietnia 2006 r. A. F., ojciec skarżącej, złożył na druku, datowanym jeszcze na 15.10.2005 wykaz członków 7 osobowej rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe, wśród której poza rodzicami i siostrą skarżącej, jeden z trzech braci (ur. 22.02.1979 r.) w dacie złożenia wniosku miał ukończone 24 lata. W złożonym druku do dochodów netto zaliczono; zasiłek dla bezrobotnych matki skarżącej w kwocie ok. 500 zł, rentę ojca skarżącej w kwocie ok. 520 zł oraz kwotę 355.8 zł z tytułu dochodu w dzierżawy. Zawarta w druku oświadczenia klauzula, że podane dane są prawdziwe, a składający jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych została skreślona przez składającego oświadczenie. Decyzją z dnia 21 czerwca 2006 r. Burmistrz Miasta przyznał skarżącej stypendium szkolne w kwocie 44.80 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. w łącznej kwocie 268.80 zł. Z uzasadnienia wynikało, że organ przyjął dochód na członka 6-cioosobowej rodziny w kwocie 229 zł miesięcznie. Nie uwzględniono jako członka rodziny jednego z synów, który ukończył 24 lata. Rozpatrując odwołanie skarżącej reprezentowanej przez ojca kwestionujące wysokość stypendium Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2006 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak opinii dyrektora szkoły i komisji powołanej §19 regulaminu. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Burmistrz ponownie przyznał skarżącej stypendium szkolne w kwocie 44.80 zł miesięcznie za okres od 1.06.2006 do 30.06.2006, zarazem w decyzji tej orzeczono o zaliczeniu przyznanego stypendium na poczet kwoty wypłaconego świadczenia i pobranego przez przedstawiciela skarżącej w dniu 5 lipca 2006 r. Powyższą decyzję poprzedziło wezwanie przedstawiciela skarżącej do stawienia się w Urzędzie celem złożenia ewentualnych dowodów i oświadczeń mających wpływ na prawo pomocy, oraz posiedzenie Komisji Stypendialnej przewidzianej §19 regulaminu z 2005 r. do opiniowania wniosków o udzielenie pomocy materialnej. W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, że przedmiotem wniosku było przyznanie stypendium w 2005 roku. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. We wskazaniach podkreślono m.in. że wniosek dotyczył przyznania stypendium w 2005, a zastosowanie miał regulamin z 2005 r., oraz że dla rozpatrzenia wniosku należy ustalić sytuację majątkową z grudnia 2004 roku. Zarazem Kolegium Odwoławcze uznało, że złożone przez ojca skarżącej oświadczenie na wezwanie organu w dniu 10 kwietnia 2006 r. nie ma mocy dowodowej, gdyż skarżący skreślił na nim tę część, w której składał to oświadczenie pod odpowiedzialnością karną. W piśmie z dnia 29.05.2008 r. przedstawiciel skarżącej został zawiadomiony, że w aktach nie ma odpowiednich dokumentów i wezwany o złożenie w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających sytuację materialną skarżącej i rodziny za miesiąc kwiecień 2008 r. Wskazując na §9 ust. 2 Regulaminu z 2005 r. stwierdzono, że do wniosku o udzielenie pomocy materialnej załącza się zaświadczenie o wysokości dochodu z zakładu pracy lub z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Nadto wskazano na inne dokumenty określone regulaminem. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Burmistrz Miasta odmówił przyznania pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rzecz skarżącej, z tym uzasadnieniem, że w terminie 7 dni wniosek skarżącej nie został uzupełniony dokumentami. Wydana dnia 5 kwietnia 2011 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję, w uwzględnieniu odwołania skarżącej jest przedmiotem obecnej skargi. Wskazano już, że zakresem wniosku z dnia 31 stycznia 2005 r. w świetle art. 3 ust. 2 i 3 wyżej powołanej ustawy zmieniającej z dnia 16 grudnia 2004 r., mógł być objęty tylko okres od dnia 1 stycznia 2005 do 30 czerwca 2005 r., a więc ta część roku szkolnego 2004/2005, która przypadała na rok 2005. Jedyna decyzja organu I instancji dotycząca tego okresu zapadła dnia [...] 2005 r. jednakże bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń poprzedzających jej wydanie, oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego w decyzji stanowiska, że skarżąca nie spełniała warunków otrzymania pomocy materialnej. Podejmując kolejne decyzje organ I instancji nie uwzględnił wskazań zawartych w decyzjach organu odwoławczego, wskazujących w ślad za odwołaniem, że przedmiotem sprawy jest przyznanie stypendium szkolnego w 2005 r. W uchylonej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2011 r., decyzji Burmistrza Miasta z [...] 2008 w ogóle nie nawiązano do okresu objętego wnioskiem, a jako miesiąc na który miało nastąpić ustalenie dochodów rodziny wskazano kwiecień 2008 r., co sugerowałoby złożenie wniosku w maju 2008 r. Na tle motywów uzasadnienia tej decyzji organu I instancji, należy podzielić stanowisko zaskarżonej decyzji, że przepis art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) uzasadniał kolejne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dacie podjęcia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 138 §2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym jeszcze do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż decyzja z [...] 2008 r. nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami znajdującymi odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu, a dotyczącymi przedmiotu wniosku z 31.01.2005 r. Jednakże akceptacja samego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie może prowadzić w tej sprawie do oddalenia skargi. Nie podziela bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska prawnego zaskarżonej decyzji wyrażonego w jej uzasadnieniu, którego konsekwencją jest zakres okoliczności jakie w świetle wskazań, organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim należy wyraźnie stwierdzić, że przepisem art. 3 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2004 r. przesądzono, że rozpoznanie wniosku z 31 stycznia 2005 r., nastąpić ma na podstawie przepisów rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty. Obowiązujący od 1 stycznia 2005 r. przepis art. 90u , w ust. 4 pkt 3 stanowił, że wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera dane uzasadniające przyznania świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie o wysokości dochodów z zastrzeżeniem ust. 5. W myśl tego ostatniego przepisu gdy rodzina korzysta z pomocy społecznej, zamiast zaświadczenia o wysokości dochodów, przedkłada się zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pieniężnych. Z wniosku złożonego dnia 31 stycznia 2005 r. wynika, że rodzina skarżącej nie korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, stąd wymaganą ustawą w chwili wniesienia wniosku formą wykazania dochodów było zaświadczenie o ich wysokości. Skarżąca działająca przez przedstawiciela nigdy nie była wzywana o złożenie takiego dokumentu obrazującego wysokość dochodów w miesiącu grudzień 2004 r., t.j. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a tym bardziej na określono skutków nie złożenia takiego zaświadczenia. Zgodnie z art. 64 §1 K.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W myśl § 2 jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przewidziany art. 90u ust. 4 pkt 3 wymóg wykazania wysokości dochodów zaświadczeniem jest wymaganiem ustalonym przepisem prawa w rozumieniu art. 64 §2 K.p.a. Nieuzupełnienie braków wniosku o przyznanie stypendium szkolnego zaświadczeniem o wysokości dochodów rodziny, stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bez potrzeby wydania merytorycznej decyzji w odmowie przyznania stypendium. Taki skutek jest jednak możliwy tylko po uprzednim wezwaniu stron i stosownym pouczeniu. Natomiast w piśmie Burmistrza Gminy z dnia 8.03.2006 r., doręczonym 27.03.2006r., ojciec skarżącej wezwany został o uzupełnienie wniosku "przez podanie ilości osób będących na utrzymaniu z określeniem wieku oraz źródła ich utrzymania", wypełnienie tego wyzwania miało polegać na wypełnieniu załączonego oświadczenia. Skarżący złożył wypełnione oświadczenie w dniu 6.04.2006 r. do Urzędu Gminy. Taka forma wykazania wysokości dowodów nie była w tym czasie określona przepisami ustawy. Tym samym zawarta w treści oświadczenia klauzula o jego złożeniu pod odpowiedzialnością karną z art. 233 kodeksu karnego nie mogła mieć zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 233 §6 KK przepisy §1-3 oraz 5 (a więc dotyczące fałszywego zeznania, opinii lub tłumaczenia) stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dopiero od dnia 1 lipca 2011 r., a więc po dacie zaskarżonej decyzji zmieniono treść art. 90u m.in. w ust. 4 pkt 3 przez możliwość wykazania wysokości dochodów oświadczeniem składanym pod odpowiedzialnością karną (dodany ust. 5a). Z tych względów złożone na wezwanie w dniu 6 kwietnia 2006 r. w zaufaniu do organów państwa oświadczenie ojca skarżącej datowane na 5.10.2005 r., stanowi środek dowodowy na wykazanie sytuacji materialnej i dochodów rodziny podlegający ocenie organu rozpoznającego sprawę. Ustawa o systemie oświaty przepisem art. 90f umocowała Rady gminy do uchwalania regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, określając w punktach 1-4 przedmiot dopuszczalnych uregulowań. Należy do nich przede wszystkim sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1. Określenie ustawą sposobu ustalania górnej i dolnej granicy stypendium w powiązaniu z powyższą regulacją wskazuje na celowość ustalania w tych granicach kategorii i stawek stypendium szkolnego. Wbrew stanowisku zaskarżonej decyzji w dacie złożonego wniosku kryterium dochodowe na osobę w rodzinie nie mogło przekraczać 316 zł, a nie jak przyjęto w decyzji 351 zł. Zastosowanie w sprawie mają przepisy Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z 25 marca 2005 r. w sprawie pomocy materialnej dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta (Dz.Urzęd. 2005.274.1939). Do takiego dochodu na osobę w rodzinie dostosowane są też stawki i kategorie stypendium. Zastosowanie Regulaminu uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z 20 listopada 2008 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej w charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkujących na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. 2008.734.5161), ogranicza się tylko, do wskazania właściwości w tej sprawie obecnie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zgodnie z §17 tego regulaminu, zachodzi sytuacja, w której – przy spełnieniu warunków – możliwe jest przyznanie świadczenia pomocy materialnej ze skutkiem wstecznym. Jednakże w kwestiach nieuregulowanych ustawą zastosowanie będzie miał regulamin uchwalony z 2005 r. Trzeba też mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 sygn. I OSK 953/08 (LEX nr 518 230), w sytuacji kolizji pomiędzy obowiązującym przepisem prawa rangi ustawowej, a przepisem prawa hierarchicznie niższego rzędu, regulującymi tę samą materię, organ władzy publicznej obowiązany jest stosować powszechnie obowiązujące przepisy ustawy i to bez potrzeby uprzedniej eliminacji z obrotu prawnego wadliwego podstawowego aktu. Stosowanie w takiej sytuacji przez organy administracji, w tym samorządowe kolegia odwoławcze przepisu ustawy nie stoi na przeszkodzie ani treść art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, ani tym bardziej art. 7 Konstytucji R.P. Ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 90u ust. 2 w dacie złożenia wniosku przewidywała, że decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia o charakterze socjalnym poprzedza zasięgnięcie m.in. opinii dyrektora szkoły. Zawarty w Regulaminie z 2005 r. §19, przewidujący powołanie przez Burmistrza komisji stypendialnej do opiniowania wniosków o udzielenie pomocy o charakterze socjalnym nie ma umocowania w art. 90f i pozostaje w sprzeczności z ustawą. Należy też mieć na uwadze, że dokumenty przewidziane §9 ust. 3-5 Regulaminu, nie mają charakteru wymagań ustalonych w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 §2 K.p.a. i ewentualne ich nie złożenie na wezwanie na wpływ na ocenę czy spełnione zostały wymogi wykazania sytuacji materialnej ucznia uprawniającej przyznania świadczenia pomocy materialnej o czym zainteresowany winien być pouczony. Rozpatrując wniosek z dnia 31 stycznia 2005 r. o przyznanie pomocy materialnej za okres od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. ustalą organy przede wszystkim liczbę członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, którą uwzględnia się przy ustaleniu kryterium dochodowego i wskażą podstawę prawną tego ustalenia. Dokonają też oceny, czy złożone przez ojca skarżącej oświadczenie z daty 5.10.2005 r. obrazuje dochody rodziny na grudzień 2004 r. i czy możliwe jest uzyskanie zaświadczenia za ten okres, o którym mowa w art. 90u ust. 4 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu z daty złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Będą organy miały także na uwadze, że tylko szczególny przepis prawa mógłby stanowić podstawę do zaliczenia na poczet ewentualnego stypendium szkolnego za okres 1 styczeń – 30 czerwiec 2005 r., kwoty pobranej tytułem stypendium za okres 1 styczeń 2006 – 30 czerwiec 2006 r., którą przyznano i wypłacono bez wniosku za taki okres. Z powyższych względów w oparciu o przepisy art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.