III SA/Kr 753/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprzeciwu Z. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. Z. M. (dalej: skarżący) wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego i przekazano sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że w jego ocenie Kolegium powinno było mu przyznać dodatek mieszkaniowy. Decyzja objęta sprzeciwem zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 9 marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego do lokalu znajdującego się przy ul. M w K. W toku postępowania ustalono, że skarżący mieszka wraz z siostrą przy ul. S. Organ pierwszej instancji przyjął więc, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego, na który ubiegał się o dodatek mieszkaniowy i decyzją z dnia [...] 2017 r., Prezydent Miasta orzekł o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że chwilowo i z przyczyn od niego niezależnych zmuszony jest przebywać u swojej siostry, jednak faktycznie zajmuje on lokal przy ul. M w K choćby przez fakt pozostawienia w tym lokalu wszystkich swoich ruchomości oraz ponoszenia opłat związanych z tym lokalem. Odwołujący się wyjaśnił, że w w/w lokalu nie przebywa, gdyż nie ma do niego fizycznego dostępu wobec złośliwego zachowania sąsiadów i zamknięcia na łańcuch i klucz wejścia na teren posesji. Prawo skarżącego do zajmowania lokalu położonego w K przy ul. M potwierdził Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., który następnie został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy, Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt [...], sygn. akt [...]. Orzeczenie stało się wykonalne w dniu 17 maja 2017 r. Pomimo, że orzeczenie sądu jest prawomocne i wykonalne, to skarżący nadal nie ma dostępu do swojego lokalu, dlatego zachodzi konieczność skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 czerwca 2017 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy podzielając zawarte w niej stanowisko i stwierdzając, że dodatek mieszkaniowy można otrzymać tylko na taki lokal, w którym się faktycznie zamieszkuje. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 904/17 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdził, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że fakt przebywania skarżącego w mieszkaniu swojej siostry spowodował uznanie, że nie spełnia on kryteriów zawartych w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż nie zamieszkuje i nie gospodaruje w mieszkaniu przy ul. M. Dalej wskazał, że gdyby potwierdziły się argumenty skarżącego, że został on wbrew swojej woli zmuszony do opuszczenia lokalu mieszkalnego i zamierza tam nadal przebywać i temu służyło wytoczenie powództwa przed sądem powszechnym, to w takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby taka osoba posiadała swoje stałe centrum życiowe w mieszkaniu swojej siostry. Zdaniem Sądu bezprawne pozbawienie danej osoby możliwości zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, do którego ta osoba ma tytuł prawny i za który to lokal ponosi wydatki, a także brak innego centrum życiowego takiej osoby nie uzasadnia odmowy ustalenia dodatku mieszkaniowego. Sąd stwierdził, że "zajmowanie lokalu" zawiera element faktyczny, który odzwierciedla wolę zamieszkiwania w lokalu oraz element prawny, rozumiany jako tytuł prawny do lokalu, zatem dotyczy to również skarżącego. Sąd wskazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeprowadził postępowania odnośnie lokowania centrum życiowego skarżącego w mieszkaniu przy ul. M oraz możliwości zamieszkania przy ul. M. Decyzją objętą sprzeciwem orzeczono jak na wstępie. Organ odwoławczy stwierdził, że brak wyjaśnienia sytuacji skarżącego odnośnie lokowania centrum życiowego w mieszkaniu przy ul. M oraz możliwości zamieszkania przy ul. M powoduje również wrażenie, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a,, a w konsekwencji zbyt pochopnie przyjął, że skarżącemu nie przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego. Kolegium również uważa, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien ustalić, jakie były rzeczywiste przyczyny nieprzebywania skarżącego w lokalu na ul. M w krytycznym okresie i kierując się poglądem wyrażonym w tym wyroku orzec w sprawie. Kolegium poleciło rozważało wyznaczenie rozprawy i wezwanie na nią skarżącego, ale byłby to dowód wybiórczy, nie obejmujący wszystkich możliwych do przeprowadzenia dowodów. Zdaniem Kolegium znacznie większą szansę przeprowadzenia dowodów ma organ I instancji i jego pracownicy niż Kolegium, gdyż należałoby także przesłuchać sąsiadów skarżącego z ul. M w K i te osoby, z którymi pozostaje on lub pozostawał w konflikcie, a były uczestnikami postępowań przed sądem cywilnym. Kolegium zasugerowało, że może należałoby takie przesłuchania lub wizje przeprowadzić w miejscu zamieszkania tych osób, wejść w ich środowisko lub zgromadzić jeszcze inne konieczne dowody. Podkreślono, że nie znane jest podłoże i obecna skala konfliktu sąsiedzkiego, nie wiadomo jak przebiega postępowanie egzekucyjne w/w wyroku sądu cywilnego i czy skarżący powrócił lub próbował powrócić do swojego lokalu mieszkalnego przy ul. M. Stwierdzono, że dość istotnym w sprawie jest też zarzut ginięcia korespondencji kierowanej do strony, co może ewentualnie ukierunkować tok postępowania dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w znacznej mierze w terenie lub środowisku skonfliktowanym, być może przy pomocy funkcjonariuszy odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek, a Kolegium nie ma realnej i obiektywnie możliwości ich przeprowadzenia. Natomiast takie możliwości posiada odpowiednio doświadczony aparat urzędniczy organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia. Na stronie 6 i 7 uzasadnienia organu II instancji, organ wymienia czynności dowodowe jakie należy przeprowadzić w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zapadłym wcześniej wyroku WSA. W ocenie Sądu nie można uznać, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania w znacznej mierze i nie ma przeszkód aby organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie. Tym bardziej, że ze wskazań organu odwoławczego wynika, że będzie się to sprowadzać do wyznaczenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania skarżącego, jego sąsiadów i uczestników postępowania przed sądem cywilnym, a nadto ustalenia na jakim etapie jest postępowanie egzekucyjne wyroku sądu powszechnego w sprawie cywilnej potwierdzającego prawo skarżącego do lokalu, na który ubiega się o dodatek mieszkaniowy. Czyniąc enigmatyczną sugestię aby przesłuchania i wizje przeprowadzić w miejscu zamieszkania świadków, "wejść w środowisko lub zgromadzić jeszcze inne konieczne dowody" organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał uzasadnienia takiej potrzeby, a przede wszystkim jej celowości. Organ odwoławczy nie wskazał też w jaki sposób zarzut ginięcia korespondencji kierowanej do strony może ukierunkować tok postępowania dowodowego. Ponadto zdaniem Sądu sam fakt pozostawania skarżącego w konflikcie z sąsiadami nie przesądza jeszcze o potrzebie korzystania z pomocy funkcjonariuszy odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek, w czym organ odwoławczy upatrywał zasadności przekazania sprawy organowi I instancji do rozpatrzenia. W ocenie Sądu Kolegium ma wystarczające narzędzia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, który jak już wyżej wspomniano nie przekracza znacznej miary. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały okoliczności dające uprawnienie organowi II instancji do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO winno rozpoznać sprawę na nowo w pełni, zgodnie ze wskazaniami i wykładnią zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 904/17, a postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Wobec powyższego - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.